《中華人民共和國行政許可法》已于2003年8月27日經(jīng)十屆全國人大常委會(huì )第四次會(huì )議通過(guò)，將于2004年7月1日起施行。這是我國社會(huì )主義民主和法制建設的一件大事。行政許可法是繼國家賠償法、行政處罰法、行政復議法后又一部規范政府行為的重要法律，對于保護公民、法人和其他組織的合法權益，進(jìn)一步推進(jìn)行政管理體制改革，從源頭上預防和治理腐敗，保障和監督行政機關(guān)有效實(shí)施行政管理，都有重要意義。消防行政許可（也就是通常所說(shuō)的消防行政審批），是公安消防機構根據公民、法人、或者其它組織的申請，對其申請事項依法定條件進(jìn)行消防安全審查，準予其從事特定活動(dòng)的行為，是公安消防部門(mén)對社會(huì )消防安全實(shí)施事前監督的一種重要手段，與廣大人民群眾的利益和公共安全息息相關(guān)。各級公安消防機構應當認真學(xué)習貫徹行政許可法，結合實(shí)際，進(jìn)一步建立健全消防法律法規和技術(shù)規范、切實(shí)改進(jìn)和加強消防行政許可工作。

一、充分認識現行消防行政許可制度的不足和弊端

當前各地消防監督工作中對消防行政許可有許多不同的規定，存在的問(wèn)題也很突出，政府領(lǐng)導和廣大群眾對消防行政審批工作也有許多不滿(mǎn)之處。這些問(wèn)題突出表現在以下方面：
1、大量的前置審批于法無(wú)據。隨著(zhù)近年來(lái)安全生產(chǎn)責任制的落實(shí)，不少管理部門(mén)任意設定審批的前置條件，紛紛將消防行政審批納入自身審批的前置程序。據調查，某市在行政服務(wù)中心設立的窗口部門(mén)中，先后有工商、經(jīng)貿委、安全生產(chǎn)監督管理、文化、教育、衛生、人行、糧食、規劃、建設、房管等11個(gè)部門(mén)在其相關(guān)行政審批申報告知書(shū)中要求提供消防審批意見(jiàn)。這些規定大多沒(méi)有法律依據，也有推卸安全管理責任之嫌。據查證，現行法律法規中只有國務(wù)院《公共娛樂(lè )場(chǎng)所管理條例》中明確將娛樂(lè )場(chǎng)所的消防審批列為企業(yè)工商登記的前置條件，另外《消防法》明確將建筑工程防火審核作為建設部門(mén)發(fā)放施工執照的前置條件。其余大量的消防審批要求都是由于少數部門(mén)單方面將消防安全審批設置為其審批前置而造成的，沒(méi)有法律依據。依據新頒布的《行政許可法》屬于違法行為。這些“強加式”的消防行政審批嚴重沖及了公安消防機構的日常工作。
2、許多前置審批要求不合理。如企業(yè)處于籌建階段尚無(wú)任何生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)設施時(shí)就要求消防審批；企業(yè)更換法人、更改名稱(chēng)等要求消防審批；企業(yè)改制等。
3、現行法定許可項目不適應形勢要求。目前消防法規定的許可項目只有建筑設計防火審核、建筑工程竣工消防驗收、公眾聚集場(chǎng)所開(kāi)業(yè)檢查、大型活動(dòng)消防安全檢查以及消防產(chǎn)品生產(chǎn)審批等少數幾種，遠不能涵蓋目前實(shí)際消防監督管理的范圍和重要環(huán)節。如實(shí)際工作中許多單位并不涉及到新建、改建建筑工程，而這類(lèi)企業(yè)或場(chǎng)所的消防安全需要審查確定。再如公眾聚集場(chǎng)所的定期審驗等。
4、行政審批程序不統一，部分程序過(guò)于煩瑣。目前除建審、驗收、開(kāi)業(yè)檢查有個(gè)原則程序外，其它類(lèi)型的審批程序都是由地方規定的，全國不統一。地方規定的一些程序往往又非常煩瑣，申報資料、申報前置條件過(guò)多，群眾很不方便?，F行的審批程序煩瑣，申報資料要求高，特別是一些老建筑、小型建筑、小型場(chǎng)所、老企業(yè)申報資料難以達到要求。
5、忙于審批、無(wú)力監管。由于消防部隊的特殊體制，基層大隊只有3-4人。據調查蘇北某市僅去年下半年以來(lái)申報審批的項目就達900多件之多。有限的警力還要應付各類(lèi)會(huì )議、檢查評比等，根本沒(méi)有精力和人力對重點(diǎn)單位實(shí)施監督管理。更談不上對已審批項目進(jìn)行后續監督管理。只能是一批了之，責任很大。一旦發(fā)生問(wèn)題還要承擔法律責任?！栋踩a(chǎn)法》和國務(wù)院《關(guān)于特大安全事故行政責任追究的決定》對此有明確要求。
6、技術(shù)性規范缺少“過(guò)渡性”措施。由于我國技術(shù)規范大多是普遍強制要求，沒(méi)有區分不同地區、不同類(lèi)型單位作出具體規定。實(shí)際工作中許多農村企業(yè)、工程項目由于基礎設施的制約，很難達到規范的要求，審批中難度較大。
7、少數地區在消防產(chǎn)品、消防工程監督管理上隨意設定許可事項，搞地方封鎖和行業(yè)壟斷，更有少數地方還存在行政審批時(shí)指定消防產(chǎn)品和消防工程施工單位等，嚴重影響了行政許可的公正性和公平性。
8、消防監督部門(mén)處境尷尬。一方面工作量極大，疲憊應付，苦不堪言。另一方面，政府和群眾對消防部門(mén)的審批程序、時(shí)限總認為太復雜、時(shí)間太長(cháng)，又不夠滿(mǎn)意。消防部門(mén)往往不僅要承擔較大的法律責任，同時(shí)還要面對社會(huì )和群眾的抱怨，左右為難。
9、少數消防監督部門(mén)行政許可隨意性大，規范標準執行不一致，撤銷(xiāo)許可的任意性較大，時(shí)常出現今天批、明天撤的情況，一定程度上影響了消防行政審批的嚴肅性，損害了被許可人的合法利益。

二、認真學(xué)習行政許可法，充分理解法律的實(shí)質(zhì)內涵

這部行政許可法涉及的法律面很廣，專(zhuān)業(yè)性很強，需要各級公安消防監督機構和消防監督人員認真學(xué)習和領(lǐng)會(huì )。
一是要充分領(lǐng)會(huì )行政許可法頒布實(shí)施的重大意義。行政許可法按照合法與合理，效能與便民，監督與責任的原則，對行政許可的設定和實(shí)施都做出了全方位的規范。這將有利于行政審批制度改革的進(jìn)一步深化，有力地推進(jìn)和保證行政機關(guān)的依法行政和依法管理，有力地推進(jìn)服務(wù)型政府的建設，更好地發(fā)揮市場(chǎng)調節機制，進(jìn)一步擴大對外開(kāi)放和與國外規則接軌。有利于方便當事人，方便群眾，保證公民、法人和其他組織的合法權益，強化行政機關(guān)的責任，對改變政府的形象、提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)是非常有利的。
二是要充分領(lǐng)會(huì )行政許可法對推進(jìn)行政管理體制改革的影響和意義。行政許可法通過(guò)建立規范的行政許可制度，妥善處理了政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì )、公權力與私權力的關(guān)系。通過(guò)對行政許可權的明確規定，相對集中了行政許可的設定權。通過(guò)把對行政許可的監督檢查作為行政許可權的自然延伸，把事前審批與事后監督統一起來(lái)。通過(guò)規定的一系列便民措施，如一個(gè)窗口對外，可以通過(guò)信函、電傳等間接的方式提出申請等，有利于行政人員牢固樹(shù)立服務(wù)意識，改進(jìn)工作效率。通過(guò)規定對違法實(shí)施行政許可應當承擔法律責任、行政許可原則上不收費這樣一些規定，確保了行政權利與責任的掛鉤，確保了行政權利與利益的脫鉤。
三是要充分領(lǐng)會(huì )行政許可法對行政審批環(huán)節的監督。行政許可法明確規定，把行政許可的實(shí)施權，延伸到對被許可人活動(dòng)的監督環(huán)節。根據許可法的規定，實(shí)施行政許可的行政機關(guān)或者其他有權的機關(guān)對被許可人必須進(jìn)行監督。允許老百姓舉報，被許可人舉報，允許公民法人組織和個(gè)人對被許可人的活動(dòng)投訴舉報，這是充分利用當事人之間的利害關(guān)系來(lái)強化行政許可監督的重要方式，也有利于改變目前重審批輕監督的現狀。另外，法律責任中明確規定，該監督的不監督，要追究行政機關(guān)的法律責任。
四是明確了公民權益受到損壞的法律救濟途徑。 這部法律有一個(gè)很重要的作用就是維護公民法人和其他組織的合法權益。在設定行政許可和實(shí)施行政許可的過(guò)程中，如果有違反法律的情況發(fā)生，公民可以尋求法律救濟。 申請人如果采取賄賂、欺騙的手段取得了行政許可的，除了要撤銷(xiāo)許可以外，還要給予其他的行政處罰，而且對許可的事項涉及到人身健康安全的還要剝奪三年的行政許可權力。 除了法律和法規的規定允許轉讓的以外，行政許可原則上不得轉讓。

三、加快消防法律法規體系建設，做好行政許可法實(shí)施的各項準備工作

當前各級公安消防機構在深入學(xué)習行政許可法的同時(shí)，要切實(shí)加快消防法律法規的修訂和健全，全方位做好行政許可法實(shí)施的準備工作。
（一）認真清理現行消防法律法規，科學(xué)合理地設定行政許可事項
《行政許可法》第八十條規定：本法施行前有關(guān)行政許可的規定，制定機關(guān)應當依照本法規定予以清理；不符合本法規定的，自本法施行之日前停止執行。當前各級公安消防部門(mén)應當立即對現行的消防法律法規進(jìn)行全面的清理。按照《行政許可法》第十二條、第十三條的關(guān)于行政許可的設定原則以及第十八條、第十五條的設定權限對相關(guān)法律法規進(jìn)行處理：
1、地方政府規章以及部門(mén)、地方政府的各類(lèi)規范性文件均不得設置行政許可事項。凡已設定的，原則上都應當取消。的確需要保留的，可以設定臨時(shí)性的行政許可，然后通過(guò)立法程序進(jìn)行設定。
2、目前公安部規章以及地方性消防法規中設定的行政許可應當進(jìn)行一次清理，凡是需要保留的應當通過(guò)修改消防法予以確認。凡是符合《行政許可法》第十三條規定情形的事項應當取消行政審批，逐步向事后監督管理過(guò)渡。
3、進(jìn)一步規范前置許可的設置?！缎姓S可法》第十五條第二款規定，地方性法規和省、自治區、直轄市人民政府規章不得設定企業(yè)或者其它組織的設立登記及其前置性許可。任何部門(mén)非法律規定都不得將消防行政許可設本部門(mén)許可的前置條件。
（二）健全消防法規體系，完善消防行政許可程序
《行政許可法》對行政許可程序作出了明確規定，對照法律規定，公安消防部門(mén)應當盡快制定下列相關(guān)的工作程序：
1、分級審批程序?！缎姓S可法 》第三十五條規定：“依法應當先經(jīng)下級行政機關(guān)審查后報上級行政機關(guān)決定的行政許可。下級行政機關(guān)應當在法定期限內將初步審查意見(jiàn)和全部審查材料直接報送上級行政機關(guān)”。目前在消防系統內部就一些建筑工程審核、消防產(chǎn)品管理等方面規定的分級審核制度都不是法律規定的，而是部門(mén)規章或文件規定，應當給予調整。同時(shí)應當改變過(guò)去由業(yè)主向上級消防部門(mén)申報的做法。改由下級公安消防部門(mén)進(jìn)行初審并向上級消防部門(mén)申報。下級消防部門(mén)不能要求申報人直接向上級部門(mén)提交申報資料。上級消防部門(mén)不能要求申報人重復提交申報材料，但可以要求申報人進(jìn)一步補充足以證明其已經(jīng)符合行政許可條件的材料。要通過(guò)法律明確消防分級審批事項、范圍、法定權限、期限和相關(guān)審批要求。
2、消防行政審批的公告聽(tīng)證程序?！缎姓S可法》第三十六條規定：“行政機關(guān)對行政許可申請進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現行政許可事項直接關(guān)系他人重大利益的，應當告知該利害關(guān)系人”。第四十六條規定：“重大行政許可事項，行政機關(guān)應當向社會(huì )公告，并舉行聽(tīng)證”。消防行政審批大都關(guān)系到他人利益和社會(huì )公眾利益，如果全部履行“告知”或“公告”程序，顯然難以施行，但是不實(shí)行“告知”或“公告”，也很容易造成審批不夠科學(xué)，引起不必要糾紛。因此國家消防行政管理部門(mén)應當盡快修改法規或制定規章，進(jìn)一步明確規定“直接關(guān)系他人重大利益”的消防行政許可事項，明確必須向利害關(guān)系人或審批項目的相鄰權益人進(jìn)行“告知”或“公告”的范圍、公告方式、程序。要明確公告后有關(guān)異議的處理原則、處理程序。對于群眾提出的聽(tīng)證要求，應當依法舉行聽(tīng)證會(huì )。
3、統一行政許可的期限?！缎姓S可法》第四十二條對行政許可行為的期限作出了規定。目前公安部規章及省級消防機構的規定與法律規定不盡吻合，建議考慮基層消防工作的實(shí)際，合理確定統一的審批期限。
4、明確消防許可的變更、延續及撤銷(xiāo)程序。目前消防行政許可大都是以“意見(jiàn)書(shū)”的形式出現的，應當考慮統一以格式證件的形式予以頒發(fā)。以前制發(fā)的有關(guān)“意見(jiàn)書(shū)” 沒(méi)有法定有效期的規定，這不科學(xué)，也不方便基層消防的后續監督管理?！吨腥A人民共和國安全生產(chǎn)法》第五十四條規定：“對已經(jīng)依法取得批準的單位，負責行政審批的部門(mén)發(fā)現其不再具備安全條件的，應當撤銷(xiāo)原審批”。國務(wù)院《關(guān)于特大安全事故行政責任追究的規定》也作出了相關(guān)要求。目前的消防審批往往是“一批了之”、“一批終身有效”，不符合事后監督管理的要求。國家消防行政管理部門(mén)應當規定相關(guān)規定，明確消防行政審批的法定有效期、有效期屆滿(mǎn)后的延續程序、定期檢驗程序、撤消消防審批的法定情形和條件、撤消消防審批中有關(guān)爭議的處理等制度和程序，切實(shí)規范基層的消防執法工作。
（三）規范消防行政許可的監督檢查，切實(shí)強化審批監督
行政許可是行政機關(guān)依法對社會(huì )、經(jīng)濟事務(wù)實(shí)行事前監督管理的一種重要手段，也是行政機關(guān)日常行政管理活動(dòng)的重要內容。為了切實(shí)解決基層普遍存在的重許可、輕監督管理；只許可、不監督管理的現象，加強對行政許可的監督管理，《行政許可法》專(zhuān)門(mén)對行政審批的監督檢查作出了規定。依據法律的規定，結合消防監督工作的實(shí)際，當前在消防監督工作中應當盡快建立和健全以下幾方面的監督檢查制度：
一是建立上級機關(guān)對下級行政機關(guān)實(shí)施行政許可的監督檢查制度。這一點(diǎn)在消防監督部門(mén)普遍已經(jīng)實(shí)施，各地的季度檢查、執法檢查以及專(zhuān)項活動(dòng)的檢查大都屬于此類(lèi)，目前也取得了一定成效。
二是建立健全對被許可人的監督檢查制度。通過(guò)建章立制，明確行政機關(guān)對被許可人的監督管理義務(wù)，明確具體監督管理職責，及時(shí)掌握被許可人是否在許可范圍內從事相關(guān)活動(dòng)，有無(wú)違反許可條件的行為，明確監督管理的具體方式和程序。
三是建立監督檢查的記錄規檔制度?！缎姓S可法》第六十一條第二款規定，行政機關(guān)依法對被許可人從事行政許可事項的活動(dòng)進(jìn)行監督檢查時(shí)，應當將監督檢查的情況和處理結果予以記錄，由監督檢查人員簽字后存檔。這一規定也符合消防監督檢查的實(shí)際。這樣有利于將消防行政許可的事后監督進(jìn)一步系統化和制度化，全面監督被許可人的活動(dòng)，建立起被許可人的信用檔案，增強被許可人的法律意識和道德意識，促使其自覺(jué)地依法開(kāi)展消防安全管理工作活動(dòng)。
四是建立互聯(lián)網(wǎng)監督檢查制度和公眾查閱監督檢查記錄制度。這有利于充分利用信息化時(shí)代高新技術(shù)成果，實(shí)現行政機關(guān)以及與被許可人之間的資源共享。通過(guò)允許公眾查閱監督檢查記錄，督促和保證行政機關(guān)依法行政。
五是要高度重視行政許可撤銷(xiāo)的法律責任?！缎姓S可法》第六十九條對撤銷(xiāo)行政許可作出了具體規定。其中特別規定依照第一款中五種情形作撤銷(xiāo)決定的，如果被許可人合法權益受到損害的，行政機關(guān)依法應當給予賠償。這一規定有利于進(jìn)一步增強行政機關(guān)行政許可的責任心，防止違法行政。這一賠償屬于國家賠償的范疇，而不是補償。其基本構成條件是：行政機關(guān)實(shí)施的行政許可存在違法因素，撤銷(xiāo)行政許可對被許可人造成了實(shí)際損害。消防監督部門(mén)要高度重視這一規定，切實(shí)規范實(shí)施和依法實(shí)施行政許可，為進(jìn)一步規范和加強消防監督管理工作打下良好基礎。

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