摘 要：本文通過(guò)對國內部分省市的燃氣安全管理監督部門(mén)、高等院校、科研設計單位調研的基礎上，結合國內外燃氣行業(yè)的發(fā)展現狀和趨勢及我國燃氣消防安全管理機制，對目前我國在燃氣安全管理方面存在的問(wèn)題進(jìn)行了深入地研究、分析。
主題詞： 燃氣 安全管理 消防 保證體系 存在問(wèn)題
?。?、概述
我國目前使用的燃氣主要有煤氣、天然氣和液化石油氣三個(gè)大類(lèi)。燃氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展領(lǐng)域大致分燃氣汽車(chē)、城市燃料、燃氣發(fā)電、基礎化工四方面。
隨著(zhù)燃氣事業(yè)日新月異的蓬勃發(fā)展，生產(chǎn)與消費規模越來(lái)越大，使用場(chǎng)所越來(lái)越多，情況也越來(lái)越復雜，現有的安全管理機制已跟不上燃氣事業(yè)飛速發(fā)展的步伐。在政策、法規、標準及規范等方面的不同步、不配套等落后弊端也凸顯了出來(lái)。近年來(lái)，在生產(chǎn)、運輸、儲存、使用過(guò)程中所產(chǎn)生的火災、泄漏與爆炸等重、特大事故層出不窮，其等級與數量也不斷上升，如98年3月西安液化氣球罐泄漏、爆炸事故等，給國家和人民群眾的生命與財產(chǎn)造成了極大的損失，也給社會(huì )的公共安全與穩定帶來(lái)了極大的負面影響，從一定程度上也影響了燃氣事業(yè)的推進(jìn)與發(fā)展。
因此，理清當前我國燃氣消防安全管理方面存在的問(wèn)題，對于有關(guān)部門(mén)在建立一套科學(xué)、合理的燃氣消防安全管理保證新體系時(shí)提供參考依據，就顯得尤為重要。
本文正是從消防的角度，系統地對當前我國在燃氣消防安全管理保證體系方面存在的問(wèn)題進(jìn)行了深入地研究、分析和論述。
?。?、我國燃氣消防安全管理機制現狀
根據1991年3月30日由建設部、勞動(dòng)部、公安部聯(lián)合發(fā)布的第10號令《城市燃氣安全管理規定》的規定，建設部門(mén)是城市燃氣安全管理的行政主管部門(mén)，消防部門(mén)作為燃氣安全管理的監督部門(mén)，勞動(dòng)部門(mén)作為燃氣安全管理的監察部門(mén)和壓力容器的主管部門(mén)。
作為消防部門(mén)，在燃氣安全管理方面的業(yè)務(wù)，主要涉及：參與制定與燃氣消防安全管理有關(guān)的法律、法規和標準規范并執行；負責相關(guān)消防產(chǎn)品的檢測認證；對燃氣生產(chǎn)、運輸、儲存、使用等環(huán)節上的相關(guān)場(chǎng)所、管線(xiàn)、設備、用戶(hù)進(jìn)行防火監督管理；參與燃氣災害事故的處置；日常的消防培訓和宣傳教育工作。
我國目前與燃氣消防安全管理有關(guān)的法律有三個(gè)，即《消防法》、《刑法》和《治安管理處罰條例》；相關(guān)的消防法規和規章非常多，如《化學(xué)危險品管理條例》、《城鎮燃氣安全管理規定》、各省市的《燃氣管理條例》等；以及眾多的產(chǎn)品技術(shù)標準和工程設計規范，如《城市燃氣設計規范》、《汽車(chē)用液化石油氣加氣站設計規范》等。
?。?、我國燃氣安全管理方面存在的問(wèn)題
燃氣消防安全管理涉及規劃、設計、建審、施工、監理、驗收、運行、日常維護及應急處理等環(huán)節，通過(guò)對有關(guān)資料的收集分析、組織專(zhuān)家研討，以及對北京，上海、廣東、四川和黑龍江等地的調研，就目前我國在燃氣安全方面存在的問(wèn)題歸納如下：
1）安全管理機制不適應燃氣產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展
燃氣產(chǎn)業(yè)涉及建設、能源、交通、勞動(dòng)安全監察、農業(yè)等各管理領(lǐng)域，燃氣行業(yè)的安全管理也涉及公安消防以及上述各主管部門(mén)，目前由中央和各地方的上述部門(mén)頒布有關(guān)政令，對燃氣實(shí)施安全管理。但地方與中央以及地方各部門(mén)之間的政令協(xié)調難度較大；同時(shí)我國南方和北方，沿海經(jīng)濟發(fā)達地區和中西部地區用氣差異也較大，要求同一種安全管理機制或法規有時(shí)勢必造成諸多不適應。
第10號令第四條明確了建設部負責管理全國城市燃氣安全工作，勞動(dòng)部和公安部分別負責安全監察和消防監督，因此，各省市的燃氣安全工作應當由建設主管部門(mén)負責。但是，各地建設部門(mén)作為行政主管部門(mén)，在燃氣安全管理中的作用沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)，各職能部門(mén)之間缺乏經(jīng)常性協(xié)調，使得各地區的燃氣安全隱患整改力度不夠。從調查情況來(lái)看，全國大多數大、中型城市都在建設主管系統設立了燃氣管理辦公室或者燃氣管理處，但由于受人員編制及其他因素的影響，這些部門(mén)履行著(zhù)行業(yè)管理的職能要大大多于履行安全工作職能，有的辦公室只有幾個(gè)人，忙于應付日常工作，根本沒(méi)有精力通盤(pán)考慮安全管理，而把安全管理的職能依托于公安消防、安全生產(chǎn)監察等監督部門(mén)，或者讓燃氣供應單位自行強化安全管理。
此外，隨著(zhù)科技進(jìn)步和市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展需求，我國的燃氣事業(yè)將得以迅猛發(fā)展。而國際上通行的由行業(yè)協(xié)會(huì )、中介組織、保險業(yè)、企業(yè)主等共同參與進(jìn)來(lái)的燃氣消防安全管理的社會(huì )化模式尚未形成；另一方面，政府機構改革，人員精簡(jiǎn)，公安消防部門(mén)被動(dòng)地大包大攬式的消防監督檢查，難度將越來(lái)越大。
2）法制建設滯后
我國目前燃氣安全管理的法制建設力度明顯不夠，現有的法規嚴重滯后，與發(fā)達國家相比存在很大的差距，主要表現在：
?。?）法規制定滯后。我國目前執行的較權威的燃氣規定只有1991年發(fā)布的第10號令，該規定對燃氣的安全管理只提出了原則意見(jiàn)，相關(guān)的法律責任也不夠明確，在實(shí)際操作中彈性太大，有一定難度。而且該規定發(fā)布至今已有10年，其間的經(jīng)濟體制、市場(chǎng)發(fā)展和行政部門(mén)的變化很大，迄今尚未進(jìn)行修訂。
?。?）各地管理法規不一。全國各地為了加強本地區的燃氣管理和安全工作，又在第10號令的基礎上制定了各種各樣的燃氣管理條例、辦法。但由于各地方使用的燃氣的種類(lèi)、數量、地理環(huán)境等情況不同，所制定的法規也存在較大的差異，造成全國燃氣管理沒(méi)有較為統一的管理模式，管理多頭，職能重疊，監督與管理的界限不明確，使得許多安全隱患無(wú)法得到及時(shí)整解。
?。?）政出多門(mén)、缺乏協(xié)調。不同部委的法規不一致或相互矛盾，給具體執行部門(mén)帶來(lái)諸多管理上的不便。例如：1998年由建設部獨家發(fā)布的第62號令--《城市燃氣管理辦法》中"城市燃氣安全"一章的多項規定與10號令有較大出入；關(guān)于輕烴燃料（碳5），農業(yè)部等七家單位聯(lián)合發(fā)文要求大力推廣使用這種新型燃料，而公安部等三家單位從安全管理的角度出發(fā)，也曾聯(lián)合發(fā)文禁止在城市使用這種燃料。這些法規的前后不符或自相矛盾，使得基層管理監督部門(mén)無(wú)所適從、難以把握，最終造成各部門(mén)推卸責任，管理上陷入混亂。
?。?）政府部門(mén)執法力度不夠。燃氣行業(yè)的安全管理關(guān)系重大，國外燃氣行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者不敢以身試法，嚴格的法制管理將使違法經(jīng)營(yíng)者損失重大以至破產(chǎn)。我國目前對燃氣行業(yè)違章經(jīng)營(yíng)的主要手段之一是下達整改通知或罰款，其罰款力度遠不足以震懾違法經(jīng)營(yíng)者，此外罰款往往上下幅度甚大，且無(wú)配套實(shí)施細則，使執法操作難以把握或效果不理想。
3）規范、標準不健全
燃氣行業(yè)設計規范和相關(guān)產(chǎn)品標準是設計、施工的技術(shù)依據，是燃氣安全管理的技術(shù)法規。而現行的技術(shù)標準存在多方面問(wèn)題：
其一，制定的年代比較晚，同時(shí)為了照顧到方方面面的利益，規范的內容也就是當時(shí)實(shí)際操作的翻版，先進(jìn)的技術(shù)內容少，無(wú)法體現通過(guò)提高燃氣設備設施本身的高技術(shù)含量來(lái)實(shí)現的本質(zhì)安全的指導思想；
其二，技術(shù)規范修訂的周期較長(cháng)，與迅速發(fā)展的經(jīng)濟形勢和城市環(huán)境不相適應，新技術(shù)、新工藝、新設備所帶來(lái)的新措施無(wú)法在實(shí)際應用中找到法律依據。
其三，主要技術(shù)指標缺乏科學(xué)依據。如在關(guān)鍵的燃氣設施的防火間距確定問(wèn)題上，俄羅斯地廣人稀，至今仍沿用加大燃氣設施的防火間距這種消極防護觀(guān)念，在規范標準中較少強調科技含量和質(zhì)量等技術(shù)措施，來(lái)保證燃氣設施自身的運行安全。我國現有標準規范的制定中較多沿用這種理念。然而該理念并不適應我國，特別是大城市和沿海經(jīng)濟發(fā)達、人口稠密地區的燃氣建設的發(fā)展。一是上述地區寶貴的地皮很難實(shí)現這種遠距離的安全隔離設計；二是一旦高壓燃氣設施發(fā)生爆炸，一、二百米的安全距離也無(wú)法保證安全。而歐美、澳洲和日本等國則采用高技術(shù)含量以確保安全，標準規范制定部門(mén)的科研和實(shí)驗基礎較強，他們以實(shí)驗數據為依據確定保證安全所必須采取的技術(shù)措施，并根據不同地區級別和技術(shù)措施來(lái)確定不同的安全距離。
其四，一些重要的燃氣設施標準與工程規范尚缺，如《城市超高壓天然氣管道工程技術(shù)規范》、各類(lèi)燃氣工程施工驗收規范等。此外，燃氣用膠管的質(zhì)量和老化問(wèn)題、家用燃氣報警器等技術(shù)，至今尚無(wú)定性和定量的使用概念。
4）設計、建審和驗收的可操作性不強
由于規范標準不健全，彈性大，給設計、建審和驗收帶來(lái)操作性不強的弊端。
作為設計部門(mén)，在業(yè)主控制投資的要求下往往難以采用高技術(shù)含量的產(chǎn)品及措施來(lái)確保燃氣設施本身的安全，一旦難以達到安全距離的規范要求，只能采取有關(guān)部門(mén)協(xié)調的辦法，而這種協(xié)調往往缺乏實(shí)驗技術(shù)依據。
目前燃氣項目的建審主體為公安的消防部門(mén)，鑒于燃氣設施的工藝流程和專(zhuān)業(yè)設備的復雜性，消防部門(mén)的專(zhuān)業(yè)水平遠低于燃氣行業(yè)的技術(shù)管理部門(mén)，其建審難度較大。如北京等一些省市的消防部門(mén)認為消防部門(mén)不應承擔不能勝任的技術(shù)環(huán)節方面的建審工作。
此外，現階段燃氣設施中的一些重要配件材料的質(zhì)量水平與工業(yè)發(fā)達國家尚存在較大的距離，如各種閥門(mén)、管道等。燃氣規范標準對產(chǎn)品要求的不嚴格，將可能使一些低技術(shù)含量的配件用于燃氣設施的關(guān)鍵重要部位，造成安全隱患。
5）日常運行管理中存在的問(wèn)題
對由于歷史原因造成的安全隱患，以及新形勢下出現的新的安全問(wèn)題，缺乏有效解決辦法，造成日常運行管理存在較多問(wèn)題。主要表現在以下幾方面：
?。?）城市燃氣管網(wǎng)老化現象比較嚴重。部分管道已連續使用幾十年從未進(jìn)行檢測維修，其安全可靠性無(wú)法確定，隨時(shí)有發(fā)生事故的可能性。
?。?）道路改造帶來(lái)問(wèn)題。許多城市的燃氣管網(wǎng)隨著(zhù)城市建設的需要，局部管道的位置發(fā)生了變化，道路拓寬及新出入口的開(kāi)設致使燃氣管道置于車(chē)道下方，而原有管道的基礎卻沒(méi)有加固，防火間距不足是一個(gè)方面，更為嚴重的是極易造成管道受壓損壞，發(fā)生燃氣泄漏。此外，在燃氣管道的上方搭建違章建筑也是一個(gè)比較突出的問(wèn)題，一旦受建筑影響管道發(fā)生破裂，會(huì )造成群死群傷的惡性事故。
?。?）違章施工也是影響燃氣管道安全的一個(gè)重要因素。一是燃氣管道的施工質(zhì)量保障體系還不夠完善，工程層層轉包，質(zhì)量監理不到位，埋地管道達不到國家技術(shù)規范的規定，而且又是隱蔽工程，有些問(wèn)題較難發(fā)現。二是外來(lái)施工損壞燃氣管道的現象還比較普遍，在燃氣管道旁邊施工時(shí)，建設單位或施工單位不征求城市規劃或燃氣管道管理單位的意見(jiàn)，盲目施工，損壞管道，造成燃氣泄漏，危及安全。
?。?）燃氣管道產(chǎn)權歸屬不明。城市燃氣供應系統中，從企業(yè)至用戶(hù)之間的輸送管線(xiàn)的產(chǎn)權歸屬至今未明，隨之引出安全管理的責任主體不清。
?。?）居民室內裝潢隱患較多。目前對家庭內燃氣管道的敷設缺乏有效的控制手段。
?。?）液化氣鋼瓶管理失控，事故率高。作為取代煤炭的優(yōu)質(zhì)燃料，自80年代開(kāi)始2Kg、5Kg、15Kg的液化石油氣鋼瓶大量進(jìn)入居民家庭和餐飲行業(yè)，90年代開(kāi)始在液化氣經(jīng)營(yíng)、銷(xiāo)售、運輸等領(lǐng)域，惡性競爭、惟利是圖情況突出，因此產(chǎn)生了較多安全隱患。
6）應急處置能力不強。
燃氣事故的應急處置能力包括燃氣企業(yè)自身應急處置能力和公安消防應急處置能力。燃氣事故的應急處置重點(diǎn)為切斷氣源、撲滅初期火災、防止蔓延以及保護周?chē)匾O施。
全國在這方面的情況差別較大，如哈爾濱等地目前以人工制氣為主（天然氣、液化石油氣用戶(hù)20-30%），由于幾十年的經(jīng)營(yíng)以及有關(guān)部門(mén)的重視，已經(jīng)形成了較為成熟的安全管理機制和應急處置機制，各級消防部隊的滅火技術(shù)裝備也較先進(jìn)，一旦發(fā)生事故，企業(yè)專(zhuān)職消防隊、公安消防隊以及醫療救護三方在事故現場(chǎng)有效地配合，事故處置成功率較高。
北京、上海等大城市隨著(zhù)近年來(lái)城市煤氣向石油液化氣、天然氣轉變的勢頭不斷增強，事故發(fā)生頻率較高，其應急處置能力明顯不足。其中包括企業(yè)搶險和公安消防的現場(chǎng)檢測、堵漏、個(gè)人防護等技術(shù)裝備的配備、以及消防站的規范設置等等，許多地區消防部門(mén)到事故現場(chǎng)受掌握資料和裝備的制約，不能及時(shí)查明情況，處于盲目狀況下，難以決定正確的戰術(shù)，1998年西安"3.5"爆炸事故就是明顯一例。
此外，我國公安消防實(shí)行兵役制，消防戰斗員服役2年，其技術(shù)水平的積累難以適應復雜的燃氣事故現場(chǎng)。鑒于現場(chǎng)泄漏氣體品種、濃度、設備流程、容器壓力難以清楚，消防部門(mén)在事故現場(chǎng)僅能起到搶救人員和冷卻保護的有限作用。
?。罚┡嘤柌灰幏?、從業(yè)人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不高
首先，從業(yè)人員的規范操作是杜絕人為燃氣事故的關(guān)鍵。隨著(zhù)燃氣行業(yè)多種經(jīng)營(yíng)體制的發(fā)展，出現了兩頭重的現象：一是規范經(jīng)營(yíng)的大型企業(yè)作為消防安全重點(diǎn)單位，在內外的嚴格監督管理下，對操作人員的培訓較為嚴格，二是部分經(jīng)營(yíng)不規范的中小型企業(yè)，單純追求企業(yè)效益，嚴重忽視操作人員的業(yè)務(wù)培訓。
其次，從事燃氣經(jīng)營(yíng)的作業(yè)人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)還不夠高，有些人員沒(méi)有經(jīng)過(guò)培訓就上崗，或沒(méi)有定期復訓，對安全知識尤其是消防安全知識知之甚少，沒(méi)有能力發(fā)現安全隱患，更不用說(shuō)向用戶(hù)宣傳安全知識。
此外，全國有很多地方都沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的專(zhuān)業(yè)培訓機構，各地區操作人員培訓情況差異很大，有的搞形式主義，開(kāi)兩天會(huì )就發(fā)證書(shū)，或者以盈利為目的搞各級重復培訓。不同部門(mén)基于各自安全責任或經(jīng)濟利益，多頭培訓、一崗多證現象嚴重，一些培訓單位的資質(zhì)無(wú)權威部門(mén)認可授權，而燃氣經(jīng)營(yíng)單位受條件和水平限制，對自身的安全培訓只是走過(guò)場(chǎng)。
8）保險行業(yè)尚未介入消防安全管理
國外保險業(yè)作為與風(fēng)險直接發(fā)生經(jīng)濟效益關(guān)系的市場(chǎng)經(jīng)濟實(shí)體，在介入燃氣行業(yè)各運行環(huán)節的安全風(fēng)險評估的基礎上實(shí)施保險。保險公司與業(yè)主、政府防火部門(mén)三者相互需求，相互保障，相互制約，成為燃氣安全運行中不可缺少的環(huán)節。
我國目前保險行業(yè)尚未真正以市場(chǎng)經(jīng)濟模式操作，參與燃氣行業(yè)風(fēng)險評估和安全運行管理監督的意識淡薄，只是關(guān)注"彩票?quot;受保規模的業(yè)務(wù)擴大，同時(shí)希望通過(guò)政府有關(guān)部門(mén)對產(chǎn)業(yè)的消防安全監督，僥幸地降低或避免所應承擔的理賠責任。
隨著(zhù)我國加入WTO，國外保險業(yè)不可避免地要介入到我國的各行各業(yè)，我國的保險業(yè)也必將改變運行模式，順應國際形式。
?。?、結束語(yǔ)
在撰寫(xiě)本文之前的調研過(guò)程中，得到了公安部消防局科技處、上海、四川、廣東、黑龍江、北京、深圳等地的消防總隊、支隊、建設主管部門(mén)、燃氣經(jīng)營(yíng)企業(yè)和本所有關(guān)領(lǐng)導的大力支持和幫助，在此謹向所有提供幫助的各方人士深表謝意！
?。?、參考資料
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2001.8.9
[2] 《強化行業(yè)管理，確保燃氣安全》 河南省建設廳 2001.8.9
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[5] 《加大清理整頓力度，加強燃氣安全管理》 海南省建設廳
[6] 《中華人民共和國消防法》 1998.4.29
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