一、引言
??????? 從環(huán)境保護角度，?；分饕傅氖怯卸居泻瘜W(xué)品，是進(jìn)入環(huán)境后以通過(guò)環(huán)境蓄積、生物蓄積、生物轉化或化學(xué)反應等方式損害健康、污染環(huán)境和破壞生態(tài)，或者通過(guò)接觸對人體造成嚴重危害和具有潛在危險的化學(xué)品。而危險廢物是具有急性毒性、易燃性、反應性、腐蝕性、爆炸性、傳染性和浸出毒性等特性的廢物。上世紀60年代以來(lái)，多起重大?；?、危險廢物環(huán)境污染事件震驚世界。?；?、危險廢物環(huán)境管理已經(jīng)成為各國關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。
???????? 由于?；?、危險廢物能夠對水體和土壤造成嚴重的、往往是不可逆轉的污染。而且部分?；?、危險廢物可通過(guò)在植物、動(dòng)物及人體內的不斷富集，逐漸影響細胞的新陳代謝，改變遺傳基因，造成癌癥、畸形和突變等惡果，影響時(shí)間長(cháng)、隱蔽性強。傳統的通過(guò)控制污染物輸入量以保護環(huán)境的管理方式不適合于?；?、危險廢物的環(huán)境管理。發(fā)達國家于上世紀70年代將風(fēng)險管理引入?；?、危險廢物環(huán)境管理中，開(kāi)展環(huán)境風(fēng)險防范工作。?；?、危險廢物環(huán)境風(fēng)險防范是在不確定性的情況下，當?；?、危險廢物存在一定環(huán)境風(fēng)險時(shí)，采取各種有效措施防止環(huán)境損害的發(fā)生。
??????? 現在國際上已形成了環(huán)境風(fēng)險防范的系列管理原則。一是預防為主的環(huán)境管理首要原則，二是污染者、危害者負擔原則的主要責任原則，三是受益者分擔的主要協(xié)同原則。四是全過(guò)程管理原則的首要控制原則。
??????? 重慶是全國六大老工業(yè)基地，70%的工業(yè)企業(yè)沿江，布局不合理。而且重化工比重大，涉及的?；芳拔ｋU廢物種類(lèi)多數量大，中小型企業(yè)多，許多企業(yè)工藝落后，環(huán)保設施歷史欠賬多，?；芳拔ｋU廢物環(huán)境風(fēng)險防范形勢嚴峻。
??????? 未來(lái)我市將建成西部地區重要增長(cháng)極和長(cháng)江上游地區的經(jīng)濟中心。伴隨著(zhù)經(jīng)濟持續發(fā)展，我市?；芳拔ｋU廢物的種類(lèi)、數量呈增加態(tài)勢。而我市地處三峽庫區環(huán)境敏感地域，?；芳拔ｋU廢物環(huán)境風(fēng)險防范任務(wù)艱巨?，F在我市環(huán)境管理工作者時(shí)常為發(fā)生的環(huán)境污染事件疲于奔命，深感力不從心。所以，建立環(huán)境風(fēng)險防范機制，采取科學(xué)的環(huán)境風(fēng)險防范方法是解決環(huán)境監管困境的重要舉措。
??????? 相對于我國多年沿用的環(huán)境污染管理模式，環(huán)境風(fēng)險防范采用的是一種基于前瞻性和預警性為特點(diǎn)的管理模式，使監管的關(guān)口前移，并采取科學(xué)的預警措施。面對不斷變化的環(huán)境污染管理形勢，風(fēng)險防范的規范和創(chuàng )新將是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)"以人為本"和"全面協(xié)調可持續發(fā)展"思想的重要體現。為此，市環(huán)保局在學(xué)習實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀(guān)活動(dòng)中，開(kāi)展"?；芳拔ｋU廢物環(huán)境風(fēng)險防范方法和機制"的調研工作，為確保我市環(huán)境安全管理進(jìn)行有益探索。
??????? 二、我市取得的成績(jì)及存在的問(wèn)題
??????? 我市?；?、危險廢物管理體系和職責較清晰，?；分饕婕暗墓芾聿块T(mén)有經(jīng)委、商委、安監局、公安、環(huán)保、海事、交通、公安交通管理、消防等部門(mén)。其中環(huán)保部門(mén)只負責?；菲髽I(yè)環(huán)評審批、環(huán)保驗收，督促企業(yè)落實(shí)環(huán)境風(fēng)險防范措施，調查?；肺廴臼鹿屎蜕鷳B(tài)破壞事件，負責?；肥鹿尸F場(chǎng)的應急監測和環(huán)境恢復，廢棄?；啡^(guò)程監管。因?；翻h(huán)境風(fēng)險防范涉及多個(gè)環(huán)節，管理部門(mén)較多成為了環(huán)境風(fēng)險防范的難點(diǎn)。相比之下，危險廢物管理主要由環(huán)保部門(mén)負責，更便于開(kāi)展環(huán)境風(fēng)險防范工作。
??????? （一）環(huán)保部門(mén)主要工作及成績(jì)
??????? 1.完善制度，健全機構
??????? ?；?、危險廢物環(huán)境風(fēng)險防范，制度建設至關(guān)重要。在國家法規不完善的情況下，我市進(jìn)行開(kāi)創(chuàng )性的工作。2006年7月市委、市政府頒發(fā)的《關(guān)于加強環(huán)境保護若干問(wèn)題的決定》，確立了一系列可加強?；?、危險廢物環(huán)境風(fēng)險防范工作的制度。包括：環(huán)境安全監督檢查制度、環(huán)境安全隱患報告制度、突發(fā)環(huán)境事件應急制度、環(huán)境污染和生態(tài)破壞事故報告制度及通報制度等。
??????? 2007年市人大審議通過(guò)的《重慶市環(huán)境保護條例》增加了大量?；?、危險廢物環(huán)境風(fēng)險防范有關(guān)的規定。這些都對我市?；?、危險廢物應急體系建立提供了制度保證。
??????? 此外，為加強全市?；?、危險廢物環(huán)境風(fēng)險防范，我市環(huán)保系統內部職能也進(jìn)行了整合。2006年成立了市固體廢物管理中心專(zhuān)門(mén)從事?；?、危險廢物環(huán)境監督管理，之后各區縣環(huán)保局也確定兼職人員管理?；?、危險廢物。全市監管能力有所加強。
??????? 2.強化建設項目環(huán)境風(fēng)險管理
??????? 我市環(huán)保系統一直對涉及?；?、危險廢物的建設項目嚴格執行環(huán)境影響評價(jià)制度。2004年《建設項目環(huán)境風(fēng)險評價(jià)技術(shù)導則》(HJ/T169-2004)的出臺后，環(huán)保部門(mén)要求有關(guān)單位必須開(kāi)展環(huán)境風(fēng)險評價(jià)。對涉及?；?、危險廢物的批準項目要求其采用先進(jìn)的生產(chǎn)工藝、技術(shù)和設備，提高生產(chǎn)的穩定性和安全性，同時(shí)提高風(fēng)險管理水平和應急能力，來(lái)消除或減少環(huán)境風(fēng)險。并把好環(huán)保驗收關(guān)，要求消除或減少環(huán)境風(fēng)險的措施必須落實(shí)才能通過(guò)環(huán)保驗收。
??????? 此外，2005-2006年市環(huán)保局根據原國家環(huán)?？偩忠?，對2001年以來(lái)已批復的所有建設項目進(jìn)行全面環(huán)境風(fēng)險排查。對有環(huán)境風(fēng)險隱患的80多個(gè)建設項目補作環(huán)境風(fēng)險評價(jià)，并落實(shí)環(huán)境風(fēng)險防范的有關(guān)措施，有效消除這些建設項目潛在的環(huán)境隱患。
??????? 3. 積極探索，強化監管
??????? （1）開(kāi)展調查，夯實(shí)工作基礎
??????? 為摸清?；?、危險廢物家底，2006年市環(huán)保局配合市安監局對全市?；穯挝婚_(kāi)展全面普查，初步掌握了全市4729家?；穯挝坏幕厩闆r；2007年至2008年對全市293家重點(diǎn)?；穯挝唤h(huán)境基礎信息數據庫。2003至2006年環(huán)保系統進(jìn)行了我市化工、制藥行業(yè)危險廢物調查；2008年開(kāi)展全市危險廢物普查，獲得大量第一手數據。為研究?；?、危險廢物環(huán)境安全管理方法和管理存在的問(wèn)題提供了可靠依據，為?；?、危險廢物的全過(guò)程監管打下基礎。
??????? （2）建立監管體系，推動(dòng)監管工作
??????? 通過(guò)建立"分級管理、屬地管理"相結合的市、區（縣）兩級?；翻h(huán)境安全監管體系，市環(huán)保系統進(jìn)一步明確了?；翻h(huán)境風(fēng)險防范責任和今后主要工作方向，通過(guò)改進(jìn)考核方法調動(dòng)全市環(huán)保系統的工作積極性。同時(shí)，采取現場(chǎng)檢查、實(shí)地指導、及時(shí)督導等多種方式對區縣環(huán)保局工作加強業(yè)務(wù)領(lǐng)導；并以專(zhuān)家指導、現場(chǎng)觀(guān)摩、經(jīng)驗交流等形式對區縣環(huán)保局?；翻h(huán)境安全監管工作人員進(jìn)培訓，以提高其業(yè)務(wù)水平。
??????? （3）建立排查制度，及時(shí)消除隱患
??????? 我市環(huán)保系統每年都對?；?、危險廢物單位持續開(kāi)展環(huán)境安全隱患排查，建立了環(huán)境安全隱患檢查制度。特別是在重大節假日、汛期、第四季度、中高考期間我市環(huán)保系統均投入大量人力進(jìn)行拉網(wǎng)式排查，監督相關(guān)單位及時(shí)消除隱患，切實(shí)保障人民群眾的環(huán)境安全，促進(jìn)經(jīng)濟健康的發(fā)展。
??????? （4）以應急預案為抓手，督促企業(yè)落實(shí)措施
??????? 我市環(huán)保系統以完善突發(fā)環(huán)境事件應急預案為重要的管理抓手，督促?；?、危險廢物企業(yè)落實(shí)環(huán)境風(fēng)險防范措施。根據原國家環(huán)境保護總局制定《危險廢物經(jīng)營(yíng)單位編制應急預案指南》，和市環(huán)保局制定《重慶市?；穯挝煌话l(fā)環(huán)境應急預案編制指南》（試行），指導全市?；?、危險廢物企業(yè)完善環(huán)境突發(fā)應急預案。目前，我市重點(diǎn)?；穯挝?、危險廢物經(jīng)營(yíng)單位和年產(chǎn)生危險廢物50噸以上的單位，基本編制了突發(fā)環(huán)境事件應急預案。通過(guò)這些應急預案的實(shí)施，幫助相關(guān)單位認識環(huán)境風(fēng)險、采取環(huán)境風(fēng)險防范措施，提高應急能力。
??????? 4.加強應急能力建設
??????? （1）加強了環(huán)境應急支撐體系的建設
??????? 市環(huán)保局建立了污染源環(huán)境安全隱患動(dòng)態(tài)檔案、應急專(zhuān)家、應急監測數據和污染源地理信息庫，編制了《重慶市環(huán)境事件應急指揮系統》、《應急監測設備調用及?；诽幹貌樵?xún)系統》、《重慶市環(huán)境應急監測管理系統》等軟件。搭建了以12369中心為基礎的環(huán)境應急處置指揮平臺，實(shí)現環(huán)境應急事件受理、甄別、指揮、預案管理、地理位置、周邊環(huán)境、廠(chǎng)區平面圖查詢(xún)、文件傳輸等功能，使環(huán)境應急響應更加科學(xué)、快速。
??????? （2）提高環(huán)境應急能力
??????? 在環(huán)保部和市政府的支持下，我市環(huán)保系統投入大量資金，編制并實(shí)施《重慶市環(huán)境監測預警體系建設項目》，2006至2008年累計投入4600余萬(wàn)，加強環(huán)境應急指揮、監察、監測、預警的環(huán)境應急設備的現代化建設，使環(huán)保系統處理突發(fā)性環(huán)境事件的能力逐步加強。目前全市環(huán)保系統擁有各類(lèi)環(huán)境應急監測與防護設備780臺套、專(zhuān)用環(huán)境應急指揮和監測車(chē)13輛，初步形成了對空氣、水、固廢、土壤中有毒物質(zhì)進(jìn)行快速監測的能力。
??????? （二）主要存在的問(wèn)題
??????? 1. 監管機制和體系有待加強
??????? （1）對外協(xié)調有待加強
??????? ?；翻h(huán)境風(fēng)險防范存在于生產(chǎn)、貯存、轉移、使用、廢棄處置各個(gè)環(huán)節。目前的管理體系要求經(jīng)委、商委、安監局、公安、環(huán)保、鐵路、海事、交通、公安交通管理等多個(gè)職能部門(mén)按環(huán)節、分塊進(jìn)行管理和應急。由于我市各部門(mén)之間尚未形成完善的溝通協(xié)調機制，造成現在環(huán)境風(fēng)險防范條塊分隔，未形成監管合力。
??????? 一是信息交流不暢，形成管理盲點(diǎn)或多頭管理。如在我市?；焚A存單位管理上，由于商委和環(huán)保部門(mén)之間無(wú)信息交流機制，商委審批?；焚A存單位許可后，環(huán)保部門(mén)無(wú)法及時(shí)了解情況，無(wú)法實(shí)施有效環(huán)境風(fēng)險監管，管理缺位造成隱患。
??????? 二是資源共享不足，管理成本升高。如安監部門(mén)負責?；芳爸卮笪ｋU源登記，積累了大量的?；钒踩珨祿椭卮笪ｋU源信息，且已對重點(diǎn)企業(yè)實(shí)施了監控，而這些管理資源也是環(huán)保部門(mén)開(kāi)展?；翻h(huán)境風(fēng)險防范工作所需要的。但由于缺乏部門(mén)之間資源共享機制造成環(huán)保部門(mén)重復投入，增加管理成本。
??????? （2）市、區（縣）兩級環(huán)境風(fēng)險監管體系需要完善
??????? 雖然我市環(huán)保系統已初步建立?；?、危險廢物市、區（縣）兩級?；翻h(huán)境安全監管體系，但在實(shí)際管理中，部分區縣環(huán)保局對?；泛臀ｋU廢物環(huán)境風(fēng)險防范工作重視不夠、積極性不高、對市環(huán)保局直管的企業(yè)及項目放松或疏于監管，影響到我市?；?、危險廢物環(huán)境風(fēng)險監管體系的全面建立。
??????? 3.環(huán)境風(fēng)險監管能力欠缺
??????? 目前，我市環(huán)保系統只在市級設置了?；?、危險廢物環(huán)境風(fēng)險監管專(zhuān)職人員21人。這些人員不僅要承擔60余家市環(huán)保局直管企業(yè)和23家危險廢物經(jīng)營(yíng)企業(yè)的?；?、危險廢物監管任務(wù)，還要對全市40個(gè)區縣環(huán)保局進(jìn)行業(yè)務(wù)領(lǐng)導，人員嚴重不足。而區縣環(huán)保局從事?；?、危險廢物環(huán)境風(fēng)險監管的兼職人員，業(yè)務(wù)水平不高、更換頻繁而且缺乏必要的配套監管設備及工作經(jīng)費，工作開(kāi)展難度大，與?；?、危險廢物環(huán)境風(fēng)險全過(guò)程監管要求不相適應。
??????? 4.應急管理和處置能力不足
??????? （1）?；?、危險廢物環(huán)境風(fēng)險防范技術(shù)研究不夠
??????? ?；?、危險廢物環(huán)境風(fēng)險防范技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性、綜合性很強，需要作大量的基礎工作。而我市在此方面研究較為薄弱。缺乏對?；?、危險廢物突發(fā)環(huán)境事件預測的基礎信息和方法、有效預警技術(shù)、快速診斷和分析鑒定技術(shù)、快速處理處置技術(shù)。缺乏針對突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險控制的應用技術(shù)。缺乏對事件后污染對象的快速修復技術(shù)。缺乏對現有?；?、危險廢物單位的環(huán)境風(fēng)險評估技術(shù)和方法。
??????? （2）環(huán)保系統應急能力與需要不適應
??????? 因?；?、危險廢物突發(fā)環(huán)境事件應急處理風(fēng)險性大，環(huán)保系統應急人員必須配備專(zhuān)業(yè)的應急器材、防護設備、應急檢測儀器、通信工具，才能履行自身職責。雖然我市環(huán)保系統應急能力有所增強，但應急能力與實(shí)際需要依然不相適應。特別是各區縣環(huán)保局財力有限，應急投入不足。
??????? （3）社會(huì )應急資源有待整合
??????? ?；?、危險廢物突發(fā)環(huán)境事件應急處置的技術(shù)、設備、人員要求高，而目前我市?；?、危險廢物發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件主要依靠消防特勤部門(mén)和企業(yè)自身救援隊伍。由于缺乏環(huán)保專(zhuān)業(yè)性，有可能在處置中造成伴生、次生或衍生的污染。
??????? 現在我市部分重點(diǎn)企業(yè)如川維、長(cháng)化等已經(jīng)組建了一批專(zhuān)業(yè)的?；?、危險廢物事故應急救援、處置隊伍。但這些隊伍主要立足自救，沒(méi)有救援其他單位突發(fā)環(huán)境事件的義務(wù)。而且我市尚未形成有償救援機制，使隊伍也沒(méi)有救援其他單位突發(fā)環(huán)境事件的積極性，造成社會(huì )應急資源利用不充分。
??????? 三、國內外先進(jìn)經(jīng)驗
??????? （一）發(fā)達國家
??????? 1.健全并不斷完善法規
??????? 自上世紀60年代以來(lái)，許多發(fā)達國家?；?、危險廢物環(huán)境污染突發(fā)事件處于高發(fā)期。這些事故給環(huán)境、人類(lèi)健康、社會(huì )和經(jīng)濟的發(fā)展帶來(lái)了巨大的災難。美國、歐盟、俄羅斯等發(fā)達國家適時(shí)制定了一系列環(huán)境風(fēng)險防范的法律。如歐盟的《薩維索指令》、美國的《?；肥鹿暑A防條例》和《資源保護和恢復法》（RCRA）。這些法律明確了政府管理部門(mén)、?；泛臀ｋU廢物相關(guān)企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險防范責任以及所應采取的措施，并根據新發(fā)現問(wèn)題不斷完善，以適應?；?、危險廢物環(huán)境風(fēng)險防范的新要求。
??????? 2. 建立完善環(huán)境風(fēng)險防范制度
??????? （1）實(shí)行環(huán)境風(fēng)險評價(jià)（估）制度
??????? 發(fā)達國家將環(huán)境風(fēng)險評價(jià)（估）作為?；?、危險廢物環(huán)境風(fēng)險預防的主要措施之一。在?；?、危險廢物自身環(huán)境風(fēng)險評價(jià)方面，歐美等發(fā)達國家都已經(jīng)建立了一套環(huán)境風(fēng)險評價(jià)體系，公布了配套的技術(shù)文檔，并形成了相應的管理制度。如美國的《有毒物質(zhì)控制法》就要求生產(chǎn)使用企業(yè)就?；穼Νh(huán)境的潛在危害性進(jìn)行評價(jià)。在此基礎上美國環(huán)保署編制了國家控制的?；肺镔|(zhì)和臨界值目錄，提高了?；翻h(huán)境管理的科學(xué)性。
??????? （2）較完備的環(huán)境污染責任保險制度
??????? 發(fā)達國家一般都要求涉及?；泛臀ｋU廢物企業(yè)購買(mǎi)環(huán)境污染責任保險，利用保險工具轉移和分散環(huán)境風(fēng)險，以控制環(huán)境風(fēng)險可能引發(fā)的經(jīng)濟、社會(huì )風(fēng)險。美國1965年的《固體廢物處置法》和美國環(huán)保署頒布的關(guān)于固體廢物的聯(lián)邦條例中，均以"危險廢物處理、貯存和處置設施的所有者和經(jīng)營(yíng)者標準"為題，對"危險廢物"的污染責任保險作了相關(guān)規定。德國1992年制定了專(zhuān)門(mén)的環(huán)境保險法規《公共責任保險法》，要求"危險物質(zhì)"的經(jīng)營(yíng)者都必須購買(mǎi)保險。經(jīng)證明，環(huán)境污染責任保險既有效保證了企業(yè)的健康發(fā)展，又為環(huán)境事故提供了處理資金。