1、前言

應急預案，又稱(chēng)應急計劃，是針對可能的突發(fā)公共事件，為保證迅速、有序、有效地開(kāi)展應急與救援行動(dòng)、降低人員傷亡和經(jīng)濟損失而預先制定的有關(guān)計劃或方案。它是在辨識和評估潛在的重大危險、事件類(lèi)型、發(fā)生的可能性及發(fā)生過(guò)程、事件后果及影響嚴重程度的基礎上，對應急機構與職責、人員、技術(shù)、裝備、設施(備)、 物資、救援行動(dòng)及其指揮與協(xié)調等方面預先做出的具體安排，它明確了在突發(fā)公共事件發(fā)生之前、發(fā)生過(guò)程中以及剛剛結束立后，誰(shuí)負責做什么，何時(shí)做，以及相應的策略和資源準備等。

編制應急預案是我國"一案三制" 應急體系建設工作中的重要內容，也是突發(fā)公共事件應急準備工作的基礎，我國《防洪法》、《抗震減災法》、《安全生產(chǎn)法》、《消防法》、《傳染病防治法》等法律法規中均有明確規定。

國務(wù)院及其部門(mén)制定并實(shí)施了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》、 25件專(zhuān)項預案、80件部門(mén)預案和省級預案；各市、縣政府也大都制定了總體應急預案;截至2006年3月，我國己制訂各級應急預案約2.4萬(wàn)件，基本覆蓋各類(lèi)突發(fā)公共事件，全國應急預案體系基本形成，對提高我國應對突發(fā)公共事件的整體水平具有重要意義。但由于我國應急體系建設工作起步時(shí)間較短，在應急預案編制過(guò)程中也出現了一些問(wèn)題，主要表現在· 一些預案格式、內容雷同，脫離本部門(mén)實(shí)際;預案文檔冗長(cháng)，多則可達數百頁(yè)，查詢(xún)使用困難;不同層次、類(lèi)型預案之間聯(lián)接融合性不夠，缺乏標準化交互程序;預案過(guò)于注重文本文件形式，而忽視培訓、演練等預案管理內容;一些預案科技水平較低，先進(jìn)技術(shù)方法應用不夠。這些差距與問(wèn)題在今后預案編制工作中應引起在意。

2、編制應急預案的基本認識

一是假定事件肯定發(fā)生。

制定應急預案的一個(gè)重要前提是準備事件肯定發(fā)生，應急管理可能涉及到預防、應急響應和事后調查處理與整改，但應急預案的對象主要是在應急響應階段，即使是應急準備工作也是強調針對事件發(fā)生的準備。預防是公共安全管理的基本原則，但不是應急預案的特點(diǎn)、工作目標和主要內容。

二是應急事件具有不可預見(jiàn)性和嚴重破壞性。

突發(fā)公共安全事件是在難以預見(jiàn)情況下突然爆發(fā)，而且具有擴展、放大和激變的潛力，一旦失控可由事件轉化為危機，對國家政治、經(jīng)濟、社會(huì )秩序和人民生命與財產(chǎn)安全形成沖擊。應急預案的對象不是日常工作中緊急的一般性問(wèn)題，而是用常規管理無(wú)法應對的不可預見(jiàn)和具有破壞性的 頂級事件。

三是應急預案的重點(diǎn)是應急響應的指揮協(xié)調。

突發(fā)公共事件往往誘因復雜，形勢多變，激化迅速，而且其時(shí)間和空間分布范圍難以把握。幾乎每次重大事件應急響應活動(dòng)都涉及到幾十個(gè)部門(mén)、上百個(gè)單位，少則百人，多則數萬(wàn)人，還可能出現跨地區，甚至跨國境的復雜情況。從這個(gè)意義上講，每一次應急響應都是一個(gè)復雜開(kāi)放的巨系統，使這個(gè)系統能夠快速、高效運行關(guān)鍵是多機構的聯(lián)合指揮與協(xié)調。應急預案的主要功能就是建立統一、有序、高效的運行機制。

四是應急指揮的核心是控制。

從系統動(dòng)力學(xué)觀(guān)點(diǎn)，公共安全事件的誘發(fā)、發(fā)展和演變是一個(gè)“能量”轉換的動(dòng)力過(guò)程。應急指揮的核心就是應用反饋機制，合理應用應急力量和資源，把握時(shí)機，盡早切斷事故正效應鏈，采取常規與非常規措施，如緊急狀態(tài)下的媒體導向和公共關(guān)系處理等，強化控制力度，防止事件向危機方向轉化，對己出現的危機，將其破壞力和影響范圍都控制在最低級別。

五是應急預案應覆蓋應急準備、初級響應、擴大應急和應急恢復全過(guò)程。

根據國外應急管理經(jīng)驗和近年來(lái)我國“一案三制”工作實(shí)踐，普遍的認識是應急預案不僅注重應急響應活動(dòng)，還應包括應急準備和應急恢復這兩部分為重要內容，而且為了突出“第二反應”和“屬地為主”的原則，應急響應活動(dòng)須明確劃分為初級響應和擴大應急兩個(gè)階段。

六是預案只寫(xiě)能做到的。

應急預案與應急體系建設規劃有原則區別。應急預案是應急、活動(dòng)的具體指導，應急活動(dòng)必須是以現有能力和資源為基礎。動(dòng)員現有力量和整合存量資源成為應急預案編制與實(shí)施的基本原則。未來(lái)建設目標和規劃內容不應列在應急預案中。

七是強調預案的培訓、宣傳和演練。

針對預案目標與內容的培訓、宣傳和演練是應急預案管理的基礎，在美國國家應急預案編制指南的前言中提出“沒(méi)有經(jīng)過(guò)培訓和演練的任何預案文件只是束之高閣的一紙空文”;“預案不僅是讓人看，更重要的是要在實(shí)踐活動(dòng)中切實(shí)應用”。應急預案中列入的所有功能和活動(dòng)都必須經(jīng)過(guò)培訓演練，包括切實(shí)提高領(lǐng)導干部在內的各類(lèi)應急工作人員的意識和能力，熟悉和掌握應急響應程序和方法。在培訓和演練中發(fā)現的問(wèn)題可以成為預案修改更新的參考。

3.預案基本結構與內容

3.1預案分類(lèi)

各類(lèi)潛在突發(fā)公共事件，其風(fēng)險類(lèi)型和規模有很大差異。因此，在編制應急預案時(shí)應當結合實(shí)際，做到重點(diǎn)突出，反映出本地區的主要事故風(fēng)險，并合理地劃分各類(lèi)預案的適用范圍，保證各類(lèi)預案之間的無(wú)縫聯(lián)接。

預案的分類(lèi)方法:如按行政區域可劃分國家級、省級、市級、區(縣) 和企業(yè)預案;按突發(fā)公共事件的類(lèi)型，可劃分為自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會(huì )安全事件等預案;按預案適用范圍和功能進(jìn)行分類(lèi)，如將城市的應急預案可劃分為綜合預案、專(zhuān)項預案和現場(chǎng)預案以及單項預案。

3.1.1綜合預案

綜合預案也是總體預案，是預案體系的頂層設計，總體上闡述城市的應急方針、政策、應急組織結構及相應的職責，應急行動(dòng)的總體思路等。通過(guò)綜合預案可以很清晰地了解城市的應急體系基本構架及預案的文件體系，可以作為本部門(mén)應急管理工作的基礎。

3.1.2專(zhuān)項預案

專(zhuān)項預案是針對某種具體、特定類(lèi)型的緊急事件，例如危險物質(zhì)泄漏和某類(lèi)自然災害等的應急響應而制定。專(zhuān)項預案是在綜合預案的基礎上充分考慮了某特定危險的特點(diǎn)，對應急的形式、組織機構、應急活動(dòng)等進(jìn)行更具體的闡述，具有較強的針對性。

3.1.3現場(chǎng)預案

現場(chǎng)預案是在專(zhuān)項預案的基礎上，根據具體情況需要而編制，針對特定場(chǎng)所，通常是風(fēng)險較大場(chǎng)所或重要防護區域等所制定的預案。例如，危險化學(xué)品事故專(zhuān)項預案下編制的某重大危險源的場(chǎng)內應急預案等?，F場(chǎng)預案具有更強的針對性和對現場(chǎng)具體救援活動(dòng)更具體的操作性。

3.1.4單項預案

單項預案是針對大型公眾聚集活動(dòng)(例如經(jīng)濟、文化、體育、民俗、娛樂(lè )、集會(huì )等活動(dòng))和高風(fēng)險的建設施工活動(dòng)(例如城市人口高密度區建筑物的定向爆破、水庫大壩合攏、城市生命線(xiàn)施工維護等活動(dòng))而制定的臨時(shí)性應急行動(dòng)方案。預案內容主要是針對活動(dòng)中可能出現的緊急情況，預先對 相關(guān)應急機構的職責、任務(wù)和預防性措施做出的安排。

3.2預案的基本結構

由于各類(lèi)預案各自所處的行政層次和適用的范圍不同，其內容在詳略程度和側重點(diǎn)上會(huì )有所差別，但都可以采用基于應急任務(wù)或功能的“1+4” 預案編制結構，即一個(gè)基本預案加上應急功能設置、特殊風(fēng)險預案、標準操作程序和支持附件構成。

3.2.1基本預案

基本預案是對應急、管理的總體描述。主要闡述被高度抽象出來(lái)的共性問(wèn)題，包括應急的方針、組織體系、應急資源、各應急組織在應急準備和應急行動(dòng)中的職責、基本應急響應程序以及應急預案的演練和管理等規定。

3.2.2應急功能設置

應急功能是對在各類(lèi)重大事故應急救援中通常都要采取的一系列基本的應急行動(dòng)和任務(wù)，如指揮和控制、警報、通訊、人群疏散、人群安置和醫療等。針對每一應急功能應確定其負責機構和支持機構，明確在每一功能中的目標、任務(wù)、要求、應急準備和操作程序等。應急預案中功能設置數量和類(lèi)型要因地制宜。

3.2.3特殊風(fēng)險管理

特殊風(fēng)險管理是基于重大突發(fā)公共安全事件風(fēng)險辨識、評價(jià)和分析的基礎上，針對每一種類(lèi)型的特殊風(fēng)險，明確其相應的主要負責部門(mén)、有關(guān)支持部門(mén)及其相應承擔的職責和功能，并為該類(lèi)風(fēng)險的專(zhuān)項預案的制定提出特殊要求和指導。

3.2.4標準操作程序

按照在基本預案中的應急功能設置，各類(lèi)應急功能的主要負責部門(mén)和支持機構須制定相應的標準操作程序，為組織或個(gè)人履行應急預案中規定的職責和任務(wù)提供詳細指導。標準操作程序應保證與應急預案的協(xié)調和一致性，其中重要的標準操作程序可作為應急預案的附件或以適當的方式引用。標準操作程序的描述應簡(jiǎn)單明了，一般包括目的與適用范圍、職責、具體任務(wù)說(shuō)明或操作步驟，負責人員等。標準操作程序本身應盡量采用活動(dòng)檢查表形式，對每一活動(dòng)留有記錄區，供逐項檢查核對時(shí)使用。己做過(guò)核對標記的檢查表，成為應急活動(dòng)記錄的一部分。標準操作程序是可以保證在事件突然發(fā)生后，即使在沒(méi)有接到上級指揮命令的情況下可在第一時(shí)間啟動(dòng)，提高應急響應速度和質(zhì)量。

3.2.5支持附件

主要包括應急救援支持保障系統的描述及有關(guān)附圖表，包括:通訊系統;信息網(wǎng)絡(luò )系統;警報系統分布及覆蓋范圍;技術(shù)參考(后果預測和評估模型及有關(guān)支持軟件等) ;專(zhuān)家名錄;重大危險源登記表、分布圖等。

3.3應急預案的基本內容

應急預案內容一般由6個(gè)核心要素和23個(gè)二級要素構成。這些要素既是編制預案的依據，也是預案評審的要點(diǎn)。