應急預案是針對可能發(fā)生的重大事故（件）或災害，為保證迅速、有序、有效地開(kāi)展應急與救援行動(dòng)、降低事故損失而預先制定應急預案、企事業(yè)單位應急預案以及重大活動(dòng)應急預案等。

一、我國應急預案體系建設存在的主要問(wèn)題

衡量應急預案體系建設水平的標準有四個(gè)，即：全（覆蓋全面）、細（可操作性）、練（經(jīng)過(guò)演練）、改（經(jīng)常更新）。一個(gè)應急預案體系如果能全面體現全、細、練和改著(zhù)四個(gè)方面，就能切實(shí)發(fā)揮在應對重大突發(fā)事件中應發(fā)揮的提供應對指南的作用。仔細研究我國目前現有的應急預案體系，不難發(fā)現，并沒(méi)有完全體現這幾個(gè)方面。具體來(lái)說(shuō)，存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：的有關(guān)計劃或方案其目的是解決"突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后，誰(shuí)來(lái)做、怎樣做、做什么、何時(shí)做、用什么資源做"的問(wèn)題。應急預案體系包括總體應急預案、專(zhuān)項應急預案、部門(mén)

（一）應急預案編制的主要依據缺乏科學(xué)性

預案編制工作是應急救援工作的前提和基礎，一旦發(fā)生事故，及時(shí)啟動(dòng)應急預案，實(shí)施有序、科學(xué)、有效的救援，可以將事故控制在最小范圍之內，把損失降到最低。我國應急預案制定的主要依據并非建立在結合實(shí)際的風(fēng)險評估基礎之上，其內容往往直接來(lái)源于法律法規和上級文件，編制者往往只滿(mǎn)足于對上述內容的簡(jiǎn)單梳理、排列組合甚至重復、抄襲，而缺少對時(shí)間經(jīng)驗與教訓的總結提煉，以及與同類(lèi)預案的比對，更談不上通過(guò)實(shí)戰演練實(shí)現預案的循環(huán)更新，從而使應急預案喪失了作為一種具體工作方案應當具備的可操作性。

（二）應急預案的內容規定比較粗略

一個(gè)完備的應急預案，應當詳細規范以下四個(gè)方面的主要內容：一是明確問(wèn)題及等級；二是確定目標和任務(wù)；三是做好方案的執行規劃；四是做好各種預算等。我國的應急預案，在"確定問(wèn)題及等級"方面都做了較為詳細的規定；在"確定目標和任務(wù)"方面，總體目標規定較為詳細，而對于細化目標領(lǐng)域和關(guān)鍵目標領(lǐng)域的規定就顯得較為粗糙，甚至有些預案干脆沒(méi)有規定。絕大多數預案規定了"執行方案"，但并不是可供選擇的"多種"執行方案；在"方案的執行規劃"方面，并未明確規定執行計劃的具體方法或方法體系；在"做好各種預算"方面，雖然也做了一些規定，但不夠細化，不夠具體。

（三）應急預案的可操作性較差

應急預案作為應對可能發(fā)生的突發(fā)事件的計劃或方案，其最大的特點(diǎn)在于可操作性?？v觀(guān)我國現有的應急預案，因其制定的主要依據并非建立在結合實(shí)際的風(fēng)險評估基礎之上，而是主要依據有關(guān)法律的規定和政府文件，絕大多數的預案內容只是對上述內容的簡(jiǎn)單梳理、排列組合甚至重復、抄襲，因而預案的針對性、可操作性較差。

（四）應急預案內容更新緩慢

預案"。應急預案是為了控制突發(fā)事件的發(fā)生和擴大而制定的，應根據實(shí)踐和演練的成果以及經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展狀況及各單位具體情況的變化，及時(shí)調整、修訂預案內容，以使其更加具有指導性、針對性、實(shí)效性。許多的應急預案自制定出來(lái)就被束之高閣，更談不上更新。有的單位對應急預案進(jìn)行了更新，但僅僅是基于上級的行政命令，而并非情境的變化。有的應急預案有更新，但僅僅是偶爾有所更新，總體上更新比較還比較緩慢。

二、加快完善我國應急預案體系建設的幾點(diǎn)思考

建立健全應急預案體系的主要目的，不僅在于發(fā)生突發(fā)事件時(shí)啟動(dòng)預案予以處置，更重要的是未雨綢繆，平時(shí)根據預案有關(guān)預防、應急準備等方面的規定，采取有效的防范措施、做好應對可能發(fā)生的突發(fā)事件的各種準備工作，做到有備無(wú)患，防患于未然，盡量及時(shí)化解可能導致發(fā)生突發(fā)事件的風(fēng)險隱患，最大限度地避免、減少突發(fā)事件的發(fā)生，而當不可避免的突發(fā)事件發(fā)生后，盡最大可能減少人員傷亡和財產(chǎn)損失。因此，加快完善預案體系，提高預案質(zhì)量就顯得尤為重要和緊迫。

（一）確立制定和完善應急預案體系的原則

目前，在制訂和完善應急預案體系時(shí)，應注意以下原則：（1）風(fēng)險評估先行的原則。突發(fā)事件風(fēng)險評估是消除和防范各類(lèi)突發(fā)事件發(fā)生的根本；是有效利用資源、有的放矢進(jìn)行安全保障工作的前提。構建突發(fā)事件風(fēng)險評估體系主要包括成立風(fēng)險評估專(zhuān)家組、制定保障措施、制定預案、定期演練等四個(gè)環(huán)節。通過(guò)風(fēng)險評估體系保證應急預案的針對性和可操作性，避免預案流于形式化或格式化，確保預案的質(zhì)量。（2）突出地方特色的原則。地方政府制定應急預案，必須審慎分析本地所處的地理位置、氣候條件、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展等實(shí)際情況，分析總結以往突發(fā)事件發(fā)生的原因、背景和趨勢，發(fā)現潛在隱患，科學(xué)預測可能產(chǎn)生的突發(fā)公共事件。

（二）細化應急預案內容

針對應急預案內容粗略的情況，應從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步細化：（1）應確定問(wèn)題及等級。應急預案不能設定某突發(fā)事件在何時(shí)、何地發(fā)生，但預案可以假設某一類(lèi)型的突發(fā)事件的發(fā)生，并對這一突發(fā)事件進(jìn)行等級設定。只有這樣，應急預案的制定工作才能繼續開(kāi)展。（2）應確定目標和任務(wù)。根據已經(jīng)設定的某一等級的"問(wèn)題"的處理確定相應的目標和任務(wù)。主要包括：處理的總體目標?？傮w目標下的細化目標，細化目標的領(lǐng)域確定，關(guān)鍵目標機領(lǐng)域的確定，可供選擇的多種執行方案，選擇與確定目標，規定預達到的效果等。（3）應制定方案的執行規劃。這包括制定實(shí)現目標的一系列行為，制定紀律、法令，以確保目標的實(shí)施等。實(shí)現目標的一系列行為包括：明確參與部門(mén)的目標（任務(wù)分解）、職能及其性質(zhì)范圍，明確執行計劃的具體方法或方法體系等。（4）應做好各種預算。包括該等級的突發(fā)事件應急處理的內容（包括現場(chǎng)、支援系統、救援系統等）及人員分配與調動(dòng)，該等級的突發(fā)事件處理過(guò)程中，特別是現場(chǎng)部門(mén)可能動(dòng)用的物資裝備，計算每一行動(dòng)需要的時(shí)間及完成目標所需要的時(shí)間總量，突發(fā)事件發(fā)生后各項重建工作大概所需要的資金等。

（三）通過(guò)多種方式進(jìn)行應急預案演練

應急預案的演練是應急準備的一個(gè)重要環(huán)節，相關(guān)法律法規和應急預案對預案的演練都有明確的要求。應急預案的演練包括桌面演練、功能演練和全面演練。我們平時(shí)所進(jìn)行的預案演練主要是指全面演練，即是針對某類(lèi)事件發(fā)生而開(kāi)展的整個(gè)預案演練。通過(guò)演練，可以發(fā)現應急預案存在的問(wèn)題，檢查預案的可行性和應急反應的準備情況，進(jìn)一步完善應急運行工作機制，提高應急反應能力。應急預案的全面演練需要投入很大人力、物力和財力。針對我國很多地方應急財政經(jīng)費緊張的實(shí)際狀況，在對預案進(jìn)行全面演練的同時(shí)，為減少應急演練支出，提高應急演練的效果，對重大突發(fā)事件的預案進(jìn)行演練可采取桌面演練、功能演練方式進(jìn)行。

桌面演練是指相關(guān)應急單位的代表和關(guān)鍵崗位的人員，按照應急預案的運作程序討論緊急情況時(shí)應采取的行動(dòng)計劃。桌面演練一般在會(huì )議室進(jìn)行，通過(guò)討論，解決應急預案存在的問(wèn)題，鍛煉應急管理人員解決問(wèn)題的能力。桌面演練主要解決各部門(mén)的協(xié)調行動(dòng)，檢查各單位的應急準備情況。通過(guò)演練，評估預案存在的問(wèn)題，提出改進(jìn)的措施和建議。桌面演練結束后提出書(shū)面報告，根據報告中的改進(jìn)意見(jiàn)，要對應急預案進(jìn)行修訂完善。桌面演練的成本低，通常也為功能演練和全面演練做準備。

功能演練是指針對應急預案中的某項應急響應功能或其中某些保障功能進(jìn)行的演練。功能演練一般在應急指揮中心舉行或模擬事件現場(chǎng)進(jìn)行。根據事件功能要求，調用必要的設備和人員，檢驗應急響應人員以及應急管理體系的反應能力。功能演練比桌面演練要進(jìn)行認真的計劃，提出演練方案，經(jīng)相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導確認后執行。功能演練后要分階段進(jìn)行評估，提出書(shū)面建議，完善應急預案，并送達有關(guān)部門(mén)完善應急響應工作機制。