研究解決當前安全生產(chǎn)監管執法體系存在的突出問(wèn)題，架構和建設統一協(xié)調、層級健全，職能到位、高效權威的安全生產(chǎn)監管執法體系，是從組織上貫徹實(shí)施《安全生產(chǎn)法》的一件大事。
安全生產(chǎn)監管執法體系是指各級人民政府負責安全生產(chǎn)監督管理和行政執法的組織機構和行政執法人員合理配置、有關(guān)部門(mén)職責科學(xué)分工、監督執法機制協(xié)調高效的統一體，即安全生產(chǎn)監管執法的機構、人員、職責、機制的有機結合。
建立健全安全生產(chǎn)綜合監管執法機構，是建設安全生產(chǎn)監管執法體系的核心。要履行《安全生產(chǎn)法》賦予安全生產(chǎn)監管部門(mén)的綜合監管職責，首先要建立健全縣級以上地方人民政府安全生產(chǎn)綜合監管機構，明確監管執法主體。從職能上劃分，監管機構應當包括綜合監管部門(mén)與專(zhuān)項監管部門(mén)，即安全生產(chǎn)綜合監管部門(mén)與公安、鐵道、交通、民航、建筑、質(zhì)檢等有關(guān)部門(mén)。從層級上劃分，監管機構應當包括中央與地方以及國家垂直管理的監管機構。從機構性質(zhì)上劃分，應當包括縣級以上人民政府負有安全生產(chǎn)監管職責的部門(mén)及其委托的行政執法組織，即國家行政機關(guān)與依法成立，接受委托負責行政監管執法工作的事業(yè)單位，如安全執法大隊等。
組建高素質(zhì)的安全生產(chǎn)監管執法隊伍，是建設安全生產(chǎn)監管執法體系的基礎。作為安全生產(chǎn)監管執法體系的組織基礎，必須建立一支與其工作任務(wù)相適應的安全生產(chǎn)監管執法隊伍。各級監管機構都應有上下一體的專(zhuān)門(mén)監管執法隊伍。在監管執法人員配備上，應當是上少下多，加強基層。這支監管執法隊伍應當是高素質(zhì)、高效率、高水平的，具備人員年富力強、熟悉法律、精通業(yè)務(wù)、裝備精良、高效快捷等條件。
明確安全生產(chǎn)監管執法職責，是建設安全生產(chǎn)監管執法體系的關(guān)鍵。按照法律規定和現行體制，我國安全生產(chǎn)監管執法的政府部門(mén)不是一個(gè)而是多個(gè)，世界各國也基本如此。在目前條件下，統一由一個(gè)部門(mén)負責安全生產(chǎn)監管執法工作，既不可行也不可能。當務(wù)之急是科學(xué)合理地界定各有關(guān)部門(mén)的職責，防止和減少職責交叉，各負其責，相互協(xié)同，齊抓共管，綜合治理。各有關(guān)部門(mén)的監管執法職責應當法律化、制度化、即在法律規定和政府授權的范圍內履行各自的職責。
形成安全生產(chǎn)監管執法長(cháng)效機制，是建設安全生產(chǎn)監管執法體系的保障。在多個(gè)部門(mén)負責安全生產(chǎn)監管執法的體制下，監管執法機制的問(wèn)題非常重要。沒(méi)有一種好的機制，必然出現各有關(guān)部門(mén)之間各自為政、推諉扯皮的局面。監管執法機制主要是解決綜合監管部門(mén)與專(zhuān)項監管部門(mén)以及司法機關(guān)的相互關(guān)系，目的是充分發(fā)揮各部門(mén)積極性，形成監管執法工作的“合力”?？茖W(xué)地監管執法機制應當是齊抓共管、聯(lián)合執法的機制，即綜合監管部門(mén)與專(zhuān)項監管部門(mén)之間各負其責，互不干預，相互銜接。
建設安全生產(chǎn)監管執法體系是一項長(cháng)期任務(wù)。當前存在的突出問(wèn)題可以概括為“四不”；
機構不健全。目前全國省級安全生產(chǎn)監管機構均已設立，約有一半左右的地市設立了安全生產(chǎn)監管機構，少數縣級安全生產(chǎn)監管機構剛剛設立，鄉鎮安全生產(chǎn)監管機構寥寥無(wú)幾。按照《安全生產(chǎn)法》的要求，目前縣級以上安全生產(chǎn)監管機構尚未建立健全，一些地方仍存在安全生產(chǎn)無(wú)專(zhuān)管機構或由其他部門(mén)兼管的問(wèn)題，法定的安全生產(chǎn)監管執法機構不明確。在這些地方，貫徹實(shí)施《安全生產(chǎn)法》，加強安全生產(chǎn)監管執法還是紙上談兵，并沒(méi)有做到組織落實(shí)。
職責不明確，缺乏權威性。雖然一些地方設立了安全生產(chǎn)監管機構，但多數隸屬于經(jīng)貿部門(mén)，不是獨立的機關(guān)法人，沒(méi)有獨立的行政執法主體資格。安全生產(chǎn)監管機構規格普遍較低，“腰桿不硬”、“說(shuō)話(huà)不靈”。安全生產(chǎn)綜合監管機構的職責與有關(guān)部門(mén)交叉，權力和責任不明確，沒(méi)有形成齊抓共管的格局。
人員不適應，行政執法水平有限。多數安全生產(chǎn)監管機構的監管執法人員不足，超負荷運轉?，F有人員中有的來(lái)自其他部門(mén)或單位，不熟悉安全業(yè)務(wù)，不懂得法律法規，普遍存在年齡偏大，知識結構不合理、法律素質(zhì)較低的矛盾，法律人才奇缺，難以勝任繁重的安全生產(chǎn)監管執法工作。
關(guān)系不協(xié)調，沒(méi)有形成聯(lián)合執法機制。由于大部分安全生產(chǎn)監管機構都是初建，缺乏監管執法經(jīng)驗，尚未與有關(guān)部門(mén)建立協(xié)調順暢的工作關(guān)系，因而有的地方各有關(guān)部門(mén)之間互不通氣，各行其是，甚至相互掣時(shí)，嚴重削弱了監管執法力度。各有關(guān)部門(mén)之間沒(méi)有建立一套完善的工作制度、協(xié)商機制。有些部門(mén)之間工作關(guān)系不順，重復檢查、重復發(fā)證、重復處罰的現象時(shí)有發(fā)生，使生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位無(wú)所適從，也損害了政府的形象。
要解決上述問(wèn)題，加快安全生產(chǎn)監管執法體系建設，可從以下四個(gè)方面著(zhù)手：
建立健全三級監管機構。一是要有機構。依照《安全生產(chǎn)法》的規定，縣級以上地方人民政府應當設立安全生產(chǎn)綜合監管機構，重點(diǎn)是市縣兩級。二是安全生產(chǎn)綜合監管機構必須具備獨立執法主體資格。作為監管執法的行政機構，應有獨立的機關(guān)法人資格，能夠以自己的名義實(shí)施安全生產(chǎn)監管和行政處罰，獨立承擔相應的法律責任?，F有一些隸屬于有關(guān)主管部門(mén)、不具備獨立的行政執法主體資格的安全生產(chǎn)監管機構，不符合法律關(guān)于綜合監管主體的條件，不能獨立執法。這種情況需要盡快改變，有關(guān)人民政府應當授其享有獨立監管執法的權力，使其有位、有權、有責。三是監管職責法律化、規范化。要保證監管機構依法行政，必須通過(guò)建章立制乃至立法來(lái)規范監管執法活動(dòng)，保證監管執法工作的公正、公平和公開(kāi)。
加強執法隊伍建設。一是選用高素質(zhì)人才。安全生產(chǎn)監管執法人員的安全業(yè)務(wù)素質(zhì)相對較高，最欠缺的是法律素質(zhì)。行政執法既要實(shí)施行政處罰，又要面對行政復議和行政訴訟等復雜的法律問(wèn)題，這都需要有專(zhuān)門(mén)的法律人才。安全生產(chǎn)監管機構應當特別注意選用精通法律專(zhuān)業(yè)的人才，改變執法人員的結構。二是加強培訓，缺什么補什么。行政執法是一項全新的工作，需要較高的法律素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)知識。要結合工作需要，加強執法人員的法律培訓和安全培訓，重視他們的知識更新。三是充實(shí)一線(xiàn)執法人員。監管執法工作以市縣安全生產(chǎn)監管機構為主，應當保證基層監管執法力量，在人員配備上優(yōu)先考慮。
理順各部門(mén)的工作關(guān)系。一是明確職責分工?，F在扯皮最多的是綜合監管部門(mén)與專(zhuān)項監管部門(mén)。綜合監管部門(mén)除履行自身職責外，應當是更宏觀(guān)、更超脫，盡量從具體的事務(wù)中解脫出來(lái)。綜合監管部門(mén)主要負責協(xié)調解決安全生產(chǎn)中普遍存在的重大問(wèn)題，指導和督促有關(guān)部門(mén)的專(zhuān)項監管工作，組織有關(guān)生產(chǎn)安全事故調查處理。二是處理好部門(mén)之間關(guān)系。綜合監管部門(mén)應當依靠專(zhuān)項監管部門(mén)做好工作，調動(dòng)各方面的積極性。在與有關(guān)部門(mén)的關(guān)系上，安全生產(chǎn)監管部門(mén)應當做到“三多”和“三不”，“三多”是多指導，多支持，多協(xié)商，“三不”是不包辦、不干預、不爭利。
完善聯(lián)合監管執法機制。一是建立工作制度。雖然各有關(guān)部門(mén)各司其職，但彼此之間仍需經(jīng)常溝通情況，交流經(jīng)驗，研究問(wèn)題，提高監管執法水平。一些地方通過(guò)安委會(huì )辦公室或建立聯(lián)席會(huì )議，聯(lián)合辦公制度加強工作聯(lián)系的經(jīng)驗和做法，值得借鑒。二是聯(lián)合執法。針對一些安全問(wèn)題突出的行業(yè)、企業(yè)和重大、特大生產(chǎn)安全事故，綜合監管部門(mén)應與有關(guān)部門(mén)聯(lián)合組織集中的或專(zhuān)項的安全檢查執法活動(dòng)，對違法者實(shí)施行政處罰。綜合監管部門(mén)，有關(guān)部門(mén)還應與司法機關(guān)建立密切協(xié)調的執法機制，運用多種法律手段，將行政處罰與刑事處罰結合起來(lái)，形成疏而不漏的法網(wǎng)，不讓違法犯罪分子逍遙法外。
石少華
