? 對安全生產(chǎn)實(shí)施綜合監督管理，是法律賦予各級安全生產(chǎn)監管部門(mén)的基本職責。幾年來(lái)，各級安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)認真履行職責，圍繞著(zhù)如何搞好安全生產(chǎn)的綜合監督管理做了大量卓有成效的工作，取得了很大的成績(jì)，促使全國的安全生產(chǎn)狀況總體上呈現出相對平穩、趨向好轉的發(fā)展態(tài)勢。但是，在實(shí)踐中也遇到一些矛盾和問(wèn)題需要研究解決。

??? 一、 找準位置，全面把握綜合監管的內涵

??? 安全生產(chǎn)綜合監管概括地說(shuō)就是宏觀(guān)的、高層面的、全局性的、全面性的、全方位的監管。其功能和內涵應當是：運籌謀劃、導向促進(jìn)、立規執法、組織部署、監督檢查、指導協(xié)調、宣教培訓、統計分析、通過(guò)反饋、調度綜合。從目前的實(shí)際情況看，安全生產(chǎn)綜合監管工作應當包括以下一些主要內容：

??? 1.　在“安全第一、預防為主”的總方針指導下，根據階段性工作的需要，研究提出開(kāi)展安全生產(chǎn)工作應當遵循的具體方針和原則；

??? 2.　按照科學(xué)發(fā)展觀(guān)的要求，依據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的總體規劃，研究制定國家、地區和重點(diǎn)行業(yè)安全生產(chǎn)發(fā)展規劃和主要目標，推動(dòng)安全生產(chǎn)與經(jīng)濟社會(huì )的同步發(fā)展；

??? 3.　擬定安全生產(chǎn)法律法規，并依據國家有關(guān)法律法規，制定安全生產(chǎn)的規章、規程和標準；

??? 4.　綜合各地和各行業(yè)的安全生產(chǎn)情況，分析安全生產(chǎn)形勢，針對薄弱環(huán)節，研究提出促進(jìn)安全生產(chǎn)工作有力開(kāi)展的政策措施和建議；

??? 5.　組織開(kāi)展安全生產(chǎn)檢查和作業(yè)場(chǎng)所職業(yè)危害的監督檢查，采取有力措施，督促各級政府和有關(guān)部門(mén)及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位落實(shí)安全生產(chǎn)責任制，加強安全生產(chǎn)工作和職業(yè)危害防治工作；

??? 6.　按照中央關(guān)于整頓和規范社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟秩序的統一部署，研究部署安全生產(chǎn)領(lǐng)域的專(zhuān)項整治，會(huì )同有關(guān)部門(mén)做好整治工作，督促加強對重大危險源的監控和重大隱患的整改治理；

??? 7.　對公路、水運、鐵路、民航、水利、建筑、軍工、郵政、電信、旅游、林業(yè)、電力、消防等有主管部門(mén)的行業(yè)和領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實(shí)施檢查、指導、協(xié)調；

??? 8.　組織開(kāi)展“安全生產(chǎn)月”、“安全生產(chǎn)萬(wàn)里行”等全國性的安全生產(chǎn)宣傳教育活動(dòng)和培訓工作，推進(jìn)安全文化建設；

??? 9. 傳達上級黨委、政府的工作部署，通報有關(guān)情況，做好信息傳遞和反饋工作；

??? 10. 指導協(xié)調或組織指揮重特大事故的搶險救援；

??? 11. 按照有關(guān)法律法規賦予的職責權限，依法查處各類(lèi)傷亡事故，追究事故責任人的責

??? 任，按照規定實(shí)施行政處罰；

??? 12. 推進(jìn)安全監管體系建設，為搞好安全生產(chǎn)工作提供保證。

??? 從不同的層面看，安全生產(chǎn)綜合監管可以分為以下5種類(lèi)型：一是對全國或地區全局性的綜合監管。主要是宏觀(guān)思路的謀劃、發(fā)展規劃和工作計劃的制定、重要工作的部署、重大活動(dòng)的組織、政策法規的似定、事故及傷亡情況的統計、各行各業(yè)特大和特別重大事故的調查處理、安全生產(chǎn)形勢的分析預測、重要信息的傳遞和整體情況的綜合等。二是局部性的，對一些行業(yè)和領(lǐng)域的安全生產(chǎn)實(shí)施綜合監管。主要是安全生產(chǎn)監管部門(mén)對有行業(yè)主管部門(mén)的相關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作的綜合監管。這方面具體的、直接的、日常的安全生產(chǎn)監管工作主要由各級負有安全生產(chǎn)監管職責的有關(guān)部門(mén)來(lái)做，安全生產(chǎn)監管部門(mén)負責對這些部門(mén)進(jìn)行指導、協(xié)調和綜合。三是上級政府的安全生產(chǎn)監管部門(mén)對下級政府的監督檢查。主要是對下級政府的監督檢查。主要是對下級政府貫徹落實(shí)黨和國家的安全生產(chǎn)方針、安全生產(chǎn)法律法規以及上級黨委、政府的重要工作部署的情況以及其履行安全生產(chǎn)職責，落實(shí)安全生產(chǎn)責任制，開(kāi)展安全生產(chǎn)工作等情況進(jìn)行監督檢查。四是上級安全生產(chǎn)監管部門(mén)對下級安全生產(chǎn)監管部門(mén)的指導、監督。主要是向下級下達工作計劃，部署工作任務(wù)，傳遞重要信息，調查重要情況，指導其開(kāi)展好工作以及監督檢查其履行職責，開(kāi)展　行政執法、綜合監管，具體監管工作和上級工作部署的貫徹落實(shí)情況等。五是對全國和各地其它方面、層面涉及安全方面工作的綜合管理。

??? 二、 正確認識安全生產(chǎn)綜合監管的基本職責

??? 具體講就是，堅持“三到位”和“三不”；適應新形勢，努力實(shí)現“四個(gè)轉變”，做到“八個(gè)促進(jìn)“?！叭轿弧保阂皇撬枷胝J識要到位。要充分認識安全生產(chǎn)工作的地位、作用以及做好安全生產(chǎn)綜合監管工作的重大意義。二是履行職責要到位。凡是法律法規已經(jīng)明確的和同級政府賦予的綜合監管職責，都要通過(guò)努力，逐項得到落實(shí)，不能有半點(diǎn)猶豫，不能有半點(diǎn)馬虎，不能有絲毫放松和懈怠。三是工作措施要到位。要按照黨中央、國務(wù)院和各級地方黨委、政府的統一部署和工作要求，根據不同行業(yè)和不同領(lǐng)域安全生產(chǎn)工作的不同特點(diǎn)，有針對性地采取措施，或者提出政策措施建議，并通過(guò)監督、檢查、協(xié)調、指導，促進(jìn)各地區、各部門(mén)、各單位抓好落實(shí)。在做到“三到位”的同時(shí)，應注意做到“三不”，即：不缺位，不越位，不錯位。不缺位，就是該管的事一定要管好、管細、管實(shí)、管出水平、管出成效。并要努力做到超前思維、超前謀劃、超前動(dòng)作、主動(dòng)出擊、有所作為，不依賴(lài)別人、不順水推舟、不被動(dòng)應付。不越位，就是決不能把不該管，實(shí)際上也管不了、管不好的事攬在手里，不能超越職權責做事。應真正做到“兩放”，即：屬于行業(yè)主管部門(mén)職責范圍內的事，安全監管部門(mén)應該放手；屬于下級部門(mén)該做的事，上級部門(mén)應該放權。不錯位，就是安全生產(chǎn)監管部門(mén)要與其他負有安全監管職責的政府有關(guān)部門(mén)各司其職，不能取代他們直接的、具體的、日常的、專(zhuān)業(yè)的監管工作；要把安監部門(mén)負責的直接的、具體的監管行業(yè)和領(lǐng)域的安全監管工作做細、做深、做實(shí)，不推諉、不扯皮；要與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位分清職責，不能替代他們去抓其內部的安全管理。

??? 根據黃菊副總理在全國安全生產(chǎn)工作會(huì )議上提出的要求，結合安全生產(chǎn)綜合監管工作的實(shí)際，我們必須加快推進(jìn)“四個(gè)轉變”。一是要轉變觀(guān)念。各級安全生產(chǎn)監管部門(mén)的同志，應增強人本觀(guān)念，增強必勝信念，增強創(chuàng )新觀(guān)念，增強責任觀(guān)念，淡化權力觀(guān)念，樹(shù)立安全也是政績(jì)，安全有利發(fā)展，安全就是建設，安全也是大局，監管就是服務(wù)，執法就是權力等正確的安全觀(guān)、政績(jì)觀(guān)、發(fā)展觀(guān)、全局觀(guān)、權力觀(guān)和服務(wù)觀(guān)。二是要轉變工作重心。安全生產(chǎn)綜合監管要從過(guò)去重事后查處，轉向重事先防范；從重治標轉向重治本；從重眼前轉向重長(cháng)遠；從重部署轉向重落實(shí)；從重政府推動(dòng)轉向促企業(yè)自動(dòng)上來(lái)，真正落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)主體責任，切實(shí)做到關(guān)口前移、重心下移。三是要轉變工作方式和手段。要把監管方法和手段從一般性的組織開(kāi)展安全生產(chǎn)大檢查，轉向依靠科技手段提高綜合監管的科技含量上來(lái)；從過(guò)去以行政型管理為主轉向依法監管，主要依靠法律手段，來(lái)規范各方面的安全生產(chǎn)行為，把各個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域的安全生產(chǎn)納入法制化軌道上來(lái)；從單純依靠集中整治轉向既集中整治又加強日常監管上來(lái)；從注重事后驗收把關(guān)和監督檢查轉向注重事先控制，搞好安全生產(chǎn)許可，把住市場(chǎng)準入關(guān)口上來(lái)；從注重一般號召、平鋪推動(dòng)轉向突出重點(diǎn)，培育典型，總結推廣典型經(jīng)驗，以點(diǎn)帶面，推動(dòng)全局工作上來(lái)；從依靠高壓看管轉向建立長(cháng)效機制上來(lái)。四是要轉變工作作風(fēng)。要發(fā)揚求真務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)，真正做到重實(shí)際、鼓實(shí)勁、做實(shí)功、辦實(shí)事、求實(shí)效，深入基層、深入一線(xiàn)、深入實(shí)際，加強調查研究，不斷研究綜合監管工作中出現的新情況、新矛盾、新問(wèn)題，創(chuàng )出新思路、新方法、新措施，把綜合監管工作抓細、抓實(shí)、抓好。特別要研究治本之策，著(zhù)眼于戰略性、根本性、全局性、方向性、長(cháng)遠性問(wèn)題的研究和政策措施的制定與實(shí)施，推動(dòng)安全生產(chǎn)工作的全面發(fā)展。綜合監管工作要講求實(shí)效，核心是要通過(guò)我們的工作，達到“八個(gè)促進(jìn)”。一是促進(jìn)黨的安全生產(chǎn)方針、安全生產(chǎn)法律法規和《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強全生產(chǎn)工作的決定》及黨中央、國務(wù)院的工作部署、指示的全面貫徹實(shí)施；二是促進(jìn)安全生產(chǎn)控制指標體系和安全生產(chǎn)責任制的落實(shí)；三是促進(jìn)部門(mén)安全監管工作的加強；四是促進(jìn)安全生產(chǎn)專(zhuān)項整治、企業(yè)安全狀況的評估和安全質(zhì)量標準化工作的深入開(kāi)展；五是促進(jìn)安全投入和科技進(jìn)步力度的加大，提高本質(zhì)安全程度；六是促進(jìn)“三項建設”、“五項創(chuàng )新”工作的進(jìn)一步強化和整個(gè)綜合監管工作的持續改進(jìn)和加強，全面提升安全生產(chǎn)綜合監管水平；七是促進(jìn)全社會(huì )安全氛圍的形成，安全生產(chǎn)工作格局的建立，安全生產(chǎn)監管和支撐體系的完善；八是促進(jìn)安全生產(chǎn)長(cháng)效機制的建立，各行各業(yè)和各個(gè)方面安全生產(chǎn)工作的全面加強，重特大事故得到遏制，全國安全生產(chǎn)形勢明顯好轉。我們應該把能否實(shí)現上述“八個(gè)促進(jìn)”作為檢驗安全生產(chǎn)綜合監管工作成效的重要標準和尺度，用其審、衡量和考核我們自身的工作。

??? 三、 處理好綜合監管方面的“六個(gè)關(guān)系”

??? 一是處理好綜合監管與專(zhuān)業(yè)監管的關(guān)系。從一定意義上說(shuō)，就是要處理好安全生產(chǎn)監管部門(mén)與負有安全監管職責的政府有關(guān)部門(mén)的關(guān)系。在這個(gè)問(wèn)題上，既要認真履行綜合監管的職責，又不能替代相關(guān)部門(mén)的安全監管工作，要重視依靠和發(fā)揮有關(guān)部門(mén)的作用和積極性。如道路交通和水上交通安全的專(zhuān)項整治，就是要由公安和交通部門(mén)牽頭進(jìn)行，安全生產(chǎn)監管部門(mén)負責協(xié)調，支持配合他們開(kāi)展工作。再如民航部門(mén)制定航空安全規章、標準，并據此對航空企業(yè)實(shí)施安全監管，這是民航部門(mén)職責范圍里的事，而綜合監管的任務(wù)就是促其完善和落實(shí)。但對發(fā)生在民航與地方政府之間，民航管理部門(mén)與其他部門(mén)之間的問(wèn)題，就應主動(dòng)地、積極地去幫助協(xié)調。特別要處理好與質(zhì)檢部門(mén)關(guān)于特種設備方面的安全監管工作的關(guān)系和與衛生部門(mén)關(guān)于作業(yè)場(chǎng)所職業(yè)危害監督檢查方面的關(guān)系。屬于特種設備的全監管的具體工作應由質(zhì)檢部門(mén)去做，安監局只對各級質(zhì)檢部門(mén)說(shuō)話(huà)，做好自己該做的事情；屬于職業(yè)病的防治等方面的工作應由各級衛生部去做，安監局主要進(jìn)行作業(yè)場(chǎng)所職業(yè)危害的監督檢查，查處此類(lèi)事故，促進(jìn)有關(guān)方面改善作業(yè)環(huán)境，做好防護工作，減少職業(yè)危害。

??? 二是處理好上級政府安全生產(chǎn)監管部門(mén)與下級地方政府的關(guān)系?！栋踩a(chǎn)法》和國務(wù)院的《決定》明確規定了地方政府在安全生產(chǎn)工作上的領(lǐng)導責任。中編辦在調整國家局的“三定”通知中也明確了國家局（安委辦）與各?。▍^、市）人民政府的工作關(guān)系。黃菊副總理在全國安全生產(chǎn)工作會(huì )議上也強調指出：政府一把手是本地區安全生產(chǎn)的第一責任人，要進(jìn)一步強化地方人民政府的安全生產(chǎn)責任。因此，各級安全生產(chǎn)監管部門(mén)應緊緊依靠同級政府的領(lǐng)導和上級主管部門(mén)的指導，對下級政府的安全生產(chǎn)工作進(jìn)行指導協(xié)調和監督檢查。應加強與他們的交流與溝通，取得他們的支持與配合；對重特大事故的調查處理應注重聽(tīng)取并尊重他們的意見(jiàn)；對他們在安全生產(chǎn)工作中的困難和問(wèn)題，應及時(shí)提出意見(jiàn)和建議并主動(dòng)幫助協(xié)調解決；對一些關(guān)乎全局的重大問(wèn)題，應及時(shí)向上級政府報告，以促其改進(jìn)工作。

??? 三是處理好安全生產(chǎn)監管部門(mén)與上級政府管理的企業(yè)的關(guān)系。比如，國務(wù)院授權國有資產(chǎn)管理委員會(huì )作為出資人的企業(yè)即通常所說(shuō)的中央管理的企業(yè)，其中工礦商貿企業(yè)的總公司（總廠(chǎng)）、集團公司，按照《安全生產(chǎn)法》和國家局的“三定”方案等有關(guān)規定，應由國家局實(shí)施監管。其下屬的分公司、子公司（全資和控股），按屬地化管理的要求，原則上應由企業(yè)所在地的?。▍^、市）、地（市）兩級安全生產(chǎn)監管部門(mén)負責監管。省以下各級政府管理的企業(yè)在地（市）、縣（市）、鄉（鎮）的、應參照此辦法，結合實(shí)際做出規定。而有行業(yè)主管部門(mén)的非工礦商貿領(lǐng)域的其它企業(yè)，應由各級負有安全生產(chǎn)監管職責的行業(yè)主管部門(mén)負責具體的直接的監管，安全生產(chǎn)監管部門(mén)負責綜合監管。各級安全生產(chǎn)監管部門(mén)應認真履行職責，主動(dòng)加強與上級政府管理的工礦商貿企業(yè)的工作聯(lián)系，主動(dòng)開(kāi)展日常的安全監管工作，主動(dòng)地協(xié)調解決好各方面的問(wèn)題，主動(dòng)地為企業(yè)提供服務(wù)和幫助他改進(jìn)和加強安全生產(chǎn)工作，主動(dòng)地與有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)配合，做好其它領(lǐng)域上級政府管理企業(yè)的綜合監管工作，絕不能出現斷檔、盲區和空白，不能缺位。

??? 四是處理好安全生產(chǎn)綜合監管與煤礦安全監察的關(guān)系。煤礦安全監察依照《安全生產(chǎn)法》和《煤礦安全監察條例》，其職責由各級煤礦安全監察機構行使。煤礦安全監察屬?lài)冶O察，其主要任務(wù)就是執法，其監察對象包括地方政府、有關(guān)部門(mén)和各類(lèi)煤炭企業(yè)。各級安全生產(chǎn)監管部門(mén)應積極配合、支持他們的工作，讓他們獨立地依法搞好煤礦安全監察工作。在整個(gè)安全生產(chǎn)工作中，安全生產(chǎn)監管部門(mén)應根據國局的部署和當地政府的統一安排，處理好監管與監察工作的關(guān)系，努力做好或督促煤炭工業(yè)部門(mén)和企業(yè)搞好日常監管和內部管理，為開(kāi)展煤礦安全監察工作創(chuàng )造件。煤礦安全監察機構也應注重依靠地方政府的領(lǐng)導，依靠有關(guān)方面的支持，依靠安全生產(chǎn)監管部門(mén)的合作與幫助，來(lái)開(kāi)展自己的工作。特別是在重大問(wèn)題的處理上應主動(dòng)及時(shí)地向當地政府匯報，向安全生產(chǎn)監管部門(mén)通報和溝通。

??? 五是處理好宏觀(guān)與微觀(guān)、當前與長(cháng)遠的關(guān)。在綜合監管的工作實(shí)踐中，應處理好宏觀(guān)與微觀(guān)的關(guān)系，統籌好當前工作和長(cháng)遠工作，把二者很好地結合起來(lái)，既要搞好宏觀(guān)謀劃、部署、指導和綜合，又要搞好微觀(guān)的、具體的指導、堅持抓典型，以點(diǎn)帶面，做好具體實(shí)施工作，特別要做好自己所承擔的具體的、直接監管范圍如工礦商貿方面的安全監管工作。

??? 六是處理好區域之間的關(guān)系。例如道路和水上交通事故，常常是跨區域發(fā)生的。而特大道路和水上交通事故一般是由安全生產(chǎn)監管部門(mén)牽頭調查處理的。各地、各級安全生產(chǎn)監管部門(mén)一定要正確處理好工作關(guān)系。按照有關(guān)規定處理事故以事故發(fā)生地為主，事故當事單位所在地的安全生產(chǎn)監管部門(mén)應主動(dòng)配合，幫助協(xié)調好關(guān)系，做好相關(guān)工作。尤其是各地安全生產(chǎn)監管部門(mén)在調查各類(lèi)事故時(shí)，需到事故當事單位或相關(guān)單位（如設計單位、設備生產(chǎn)廠(chǎng)家等）所在地開(kāi)展某些工作時(shí)，當地安全生產(chǎn)監管部門(mén)應給予支持，提供方便。在涉及具體問(wèn)題的處理時(shí)，各方面應相互尊重、相互協(xié)商、相互支持，依法行政、秉公辦事，共同努力，做好工作。在處理好上述幾個(gè)關(guān)系的基礎上，各級安全生產(chǎn)監管部門(mén)還應努力去營(yíng)造好的工作環(huán)境，如文化環(huán)境、輿論環(huán)境、法制環(huán)境、政策環(huán)境、體制環(huán)境、人際環(huán)境，等等，以使綜合監管工作順利開(kāi)展。

??? 四、 下大氣力抓好安全監管體系建設

??? 所謂體系，就是體制和系統的合稱(chēng)與簡(jiǎn)稱(chēng)。建立并完善安全監管體系，就是建立并形成

??? 完整的、合理的、順暢的安全監管體制架構，并在這個(gè)架構下，向橫向拓展，向縱向延伸，形成由若干個(gè)完整的子系統構成的總系統。應該樹(shù)立大體系的概念，構筑大體系的格局，縱橫交錯、縱向到底、橫向到邊的安全監管體系。安全監管體系應包含以下一些內容：一是安全理論體系。主要包括基礎理論、應用理論，既有綜合性的，又有專(zhuān)業(yè)性的，應在加強基礎理論研究的基礎上，創(chuàng )立《安全生產(chǎn)學(xué)》，形成系統的教程、教材和宣傳教育材料，建立一個(gè)完整的學(xué)科。二是安全政策體系。主要包括產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)政策、投入政策、激勵政策、約束政策、保障政策、賠償政策等。三是安全法規體系。主要包括綜合性的、專(zhuān)業(yè)性的、主體性的、輔助性的、全國性的、地方性的安全生產(chǎn)法律、行政法規和相關(guān)規章。四是安全宣傳體系。主要包括安全生產(chǎn)媒體、載體，分級分行業(yè)的安全生產(chǎn)媒體、載體，分級分行業(yè)的安全生產(chǎn)宣傳教育工作機，教學(xué)場(chǎng)所等。五是安全培訓體系。主要包括安全生產(chǎn)監管系統各級培訓機構、場(chǎng)所和其它各行業(yè)從事安全生產(chǎn)培訓工作的機構、場(chǎng)所等。六是安全技術(shù)支撐體系。包括從事安全生產(chǎn)科學(xué)研究方面的科研院所、大專(zhuān)院校、技術(shù)中心、企業(yè)研究機構以及專(zhuān)家庫、智囊團、咨詢(xún)組織等。七是安全信息傳遞體系。包括各級安全生產(chǎn)調度機構，政務(wù)辦公部門(mén)，信息網(wǎng)絡(luò )，視頻系統等。八是安全應急救援體系。包括總體救援體系、分支救援體系、綜合救援體系、專(zhuān)業(yè)救援體系、全局救援體系、地區或局部救援體系等。九是職業(yè)危害監督檢查體系。包括從中央到地方各級職業(yè)危害監督檢查機構的組建、體制的理順、系統的形成等。十是安全監管組織機構體系。包括從中央到地方各級安全生產(chǎn)監管工作部門(mén)的建立、體制的理順、系統的形成；各有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)從中央到地方各級安全監管機構的建立、體制的理順、系統形成；各類(lèi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位內部安全生產(chǎn)管理機構的建立及體系的形成；綜合監管部門(mén)和專(zhuān)業(yè)監管部門(mén)橫向的組織協(xié)調機構的建立和工作機制的形成等等。（王德學(xué)）

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