??? 澳大利亞海上石油、天然氣儲量豐富，對海上油氣資源的開(kāi)發(fā)及安全監管，已成為澳政府能源主管部門(mén)及油氣行業(yè)監管機構的一項重要工作，他們的成功經(jīng)驗很值得我們借鑒。
　　一、海上油氣資源開(kāi)發(fā)及監管概況
　　澳大利亞所有礦產(chǎn)資源歸人民所有，政府代表人民進(jìn)行管理，但直到2005年1月1日之前，澳大利亞實(shí)行的都是聯(lián)邦和州(或地區)兩級管理體制，特別是石油天然氣儲量豐富的西澳大利亞、維多利亞州及北部地區政府對油氣資源開(kāi)發(fā)都擁有實(shí)際的管理權。就海洋石油天然氣事務(wù)來(lái)說(shuō)，各州或地區有權制定三海里范圍內的監管法律，聯(lián)邦政府則對三海里范圍之外的所有海洋石油事務(wù)擁有監管權，這是載入澳“海洋憲法解決協(xié)議”的基本原則。但由于規模以上的油氣儲量大部分在三海里之外，因此澳大利亞海上油氣資源主要還是由聯(lián)邦政府監管，同時(shí)聯(lián)邦政府在一些具體的監管環(huán)節上還須與地方政府合作，各州或地區政府受聯(lián)邦政府委托，履行包括安全事務(wù)在內的所有日常監管權力。
　　不管是聯(lián)邦政府還是州政府，澳大利亞油氣監管的基本方針：一是政府決策，二是市場(chǎng)監管，三是企業(yè)競爭。即：政府部門(mén)負責油氣資源開(kāi)發(fā)及運輸、銷(xiāo)售的政策制定；行業(yè)監管機構負責對油氣市場(chǎng)運營(yíng)情況進(jìn)行監管；參與油氣市場(chǎng)競爭的企業(yè)則按照市場(chǎng)規則進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。政府的作用只是在市場(chǎng)出現問(wèn)題時(shí)，才通過(guò)對政策的調整來(lái)干預企業(yè)的經(jīng)營(yíng)，以使市場(chǎng)恢復正常秩序。此外，政府油氣主管部門(mén)還要對監管機構實(shí)施監督，以保證其監管活動(dòng)的公正、公開(kāi)以及按法律程序進(jìn)行。
　　1967年，澳大利亞出臺了《水下石油勘探法》，根據該法律，澳政府并不直接參與油氣資源的勘探開(kāi)發(fā)，只負責提供一個(gè)適合開(kāi)發(fā)的宏觀(guān)經(jīng)濟環(huán)境，并對油氣資源的開(kāi)發(fā)采取許可證制度，對有意參與油氣資源開(kāi)發(fā)的企業(yè)發(fā)放許可證，對外國投資者進(jìn)行稅收和利率等方面的政策制定和立法。
　　為減少企業(yè)投資風(fēng)險，政府還要負責油氣儲量大方位的地質(zhì)勘探，這也是政府提供的宏觀(guān)環(huán)境的一部分。在此基礎上，政府向企業(yè)發(fā)放勘探許可證。企業(yè)通過(guò)競爭拿到許可證之后應承諾至少在許可證六年的期限里投入的資金和工作量。如果在這一期間沒(méi)有找到油，應把許可證還給政府；如果找到的油量過(guò)少不具開(kāi)采價(jià)值，可以要求政府放在保留名單中，期限為一次五年，是介于生產(chǎn)與勘探之間的過(guò)渡期。在這一期間，企業(yè)要向政府承諾做商業(yè)開(kāi)發(fā)的前期工作，五年后，企業(yè)可以根據情況要么申請直接開(kāi)采，要么再申請第二個(gè)五年。如果找到了具有開(kāi)發(fā)前景的油田，則可向政府直接申請開(kāi)采許可證，這一許可證沒(méi)有時(shí)間限制，企業(yè)拿到后即可進(jìn)行商業(yè)性開(kāi)采，但同時(shí)還要申請生產(chǎn)許可證及開(kāi)采設施的修建、安裝許可證。
??? 澳大利亞對外國投資者也采取完全開(kāi)放的政策，澳政府每年都公開(kāi)對外發(fā)布油氣勘探開(kāi)發(fā)的招標信息，其中包括用于招標的區塊和儲量及有關(guān)政策規定。外國投資者可以直接參與競標，一旦中標即可進(jìn)行直接投資，享有與國內投資者同等的權利。
　　二、海上安全監管機構及安全立法
　　從2005年1月1日起，澳大利亞成立了一個(gè)新的油氣資源監管機構--國家海上石油安全局(NOPSA)。該機構是州、地區政府以及聯(lián)邦政府監管機構的聯(lián)合體，它作為惟一的全國性海上石油安全的監管機構取代了各州相互獨立的監管機構。依前所述，澳大利亞海上油氣監管在2005年之前基本實(shí)行的是兩級監管，即根據實(shí)施《水上石油法》的行政性安排，在聯(lián)邦和州(地區)政府共同負責的框架下，各州(地區)負責日常安全監管決策及其制度和程序安排。但在20世紀90年代發(fā)生一次嚴重的海上石油安全事故后，澳大利亞政府開(kāi)始對這一體制框架進(jìn)行了重新評估，最終確立了全國統一的安全監管體制。
　　國家海上石油安全局向澳大利亞礦產(chǎn)和資源部長(cháng)理事會(huì )負責。該理事會(huì )是由澳大利亞聯(lián)邦及各州、地區政府負責礦產(chǎn)資源事務(wù)的部長(cháng)組成的部長(cháng)級的聯(lián)席會(huì )議，主要任務(wù)是研究落實(shí)聯(lián)邦政府領(lǐng)導人聯(lián)席會(huì )議提出的政策主張。具體職責是：1)就全國性的能源發(fā)展和全國性的能源問(wèn)題提出政策執行建議；2)協(xié)調各州之間的相互合作，特別是對環(huán)境有重大影響的能源問(wèn)題的合作；3)負責監督能源政策的執行情況等。在部長(cháng)理事會(huì )之下有三個(gè)常設機構，即能源管理委員會(huì )、能源市場(chǎng)委員會(huì )、競爭和消費者事務(wù)委員會(huì )，但他們又是獨立于政府的能源事務(wù)方面的監管機構。
　　根據現代監管理念，政府的政策制定職能要與政策執行職能相分離，監管機構是負責政策具體執行的專(zhuān)門(mén)機構。按照上述能源行業(yè)的管理架構，前兩個(gè)層次，即聯(lián)邦政府領(lǐng)導人聯(lián)席會(huì )議和部長(cháng)理事會(huì )都是政府的政策制定及政策執行的監督協(xié)調機構，是非常設的，由負責能源事務(wù)的部門(mén)及其工作人員主持日常事務(wù)；其下的第三個(gè)層次的機構則是負責政策執行的監管機構，他們各自負責不同的能源監管事務(wù)。2005年1月1日之后新成立的國家海上石油安全局同其他原有的三個(gè)機構一樣是處于第三層次的、專(zhuān)門(mén)就海上石油安全進(jìn)行監管的機構。
　　國家海上石油安全局對所有涉及海上油氣勘探開(kāi)發(fā)的安全事務(wù)進(jìn)行監管，并根據監管中出現的問(wèn)題，對部長(cháng)聯(lián)席會(huì )議(制定的政策)提出改進(jìn)意見(jiàn)。由于澳大利亞多數海上油氣活動(dòng)都集中在西海岸的西北大陸架，或者集中于維多利亞海岸的巴士海峽(Bass Strait)，國家海上石油安全局總部設在沿海城市珀斯(Perth)，在墨爾本設有辦公室，在達爾文市也派駐有官員，以負責對北部海岸地區的油氣活動(dòng)進(jìn)行監管。?
　　國家海上石油安全局實(shí)行完全的成本回收制度，即其日常運作不依賴(lài)于政府預算，以向被監管者收取監管費維持日常工作運轉，每年法定預算約800萬(wàn)澳元，主要收費項目包括油氣運輸管道監管費，行業(yè)從業(yè)者安全規范審理費等。
　　對于海上油氣資源的安全監管，澳大利亞還制定了一系列的法律、法規。例如2004年重新修訂的、頒布于1967年的《水上石油法》及1993年制定的《水上石油監管條例(職業(yè)健康和安全)》，1996年制定的《水上石油監管條例(海上設施安全管理)》，2001年制定的，《水上石油監管條例(管道安全)》和2002年制定的《水上石油監管條例(潛水作業(yè)安全)》等。
　　以上述聯(lián)邦法律條文為依據，澳大利亞各州和地區還制定了專(zhuān)門(mén)針對本州(地區)的安全監管法規，這也為國家海上石油安全局對各州(地區)水域實(shí)施監管提供了法律依據，并確保在全國范圍內建立統一的監管體系。